TÍNH CHẤT CẤP BÁCH PHẢI ĐỔI MỚI HAI LUẬT VỀ NGÂN HÀNG ĐỂ ĐÁP ỨNG NHU CẦU ĐỔI MỚI TIẾP THEO CỦA NGÀNH NHVN\nTRONG KỶ NGUYÊN WTO

TS – Nguyễn Đại Lai

Công cuộc đổi mới nền kinh tế quốc dân ở Việt nam đến năm 1997 đã trải qua hơn 10 năm đổi mới từ cơ chế kế hoạch hoá sang cơ chế thị trường. Tuy nhiên đó mới chỉ là “cuộc cách mạng bước đầu về đổi mới tư duy”. Hầu hết các ngành, các lĩnh vực mới bước đầu “làm quyen” với cơ chế mới. Thậm chí đến quí II/1989 mới căn bản xoá bỏ tem phiếu. Khoán trong nông nghiệp bắt đầu được công nhận ở diện rộng. Khoán trong công nghiệp mới ở giai đoạn thử nghiệm “hạch toán kinh doanh XHCN – Tính đúng, tính đủ” và “bù giá vào lương một cách thận trọng theo tốc độ lạm phát. Đời sống nhân dân nói chung còn khó khăn, GDP bình quân đầu người đến năm 1990 chưa vượt qua con số 220 USD/người – năm.
Trong ngành Ngân hàng Việt Nam, tình hình cũng không mấy sáng sủa hơn – NHNN mới cho thí điểm tách một số “Vụ tín dụng theo ngành” ra thành các Ngân hàng “chuyên doanh”, đến 1990 khi 2 Pháp lệnh ra đời (Pháp lệnh NHNN VN & Pháp lệnh NH, HTXTD & CTTC tháng 5/1990) mới chính thức tách hoạt động quản lý Nhà nước ra khỏi hoạt động kinh doanh. Đây cũng chính là cột mốc quan trọng để lấy năm 1990 là năm mở đầu cho cuộc cải cách Ngân hàng lần thứ nhất. Toàn nền kinh tế tuy đã được thừa nhận hoạt động theo cơ chế thị trường, nhưng hệ thống Luật pháp chưa kịp chuẩn bị để đáp ứng nhu cầu của cơ chế mới. Hai Pháp lệnh Ngân hàng năm 1990 được coi là những văn bản Pháp Luật ra đời khá sớm (sau Luật khuyến khích đầu tư nước ngoài 1988) phản ánh được tinh thần cơ bản của cơ chế hoạt động mới phù hợp với cơ chế thị trường Việt nam ở giai đoạn sơ khai. Pháp lệnh Ngân hàng tuy đã tách hoạt động kinh doanh ra khỏi hoạt động quản lý, NHNN vẫn là cơ quan ấn định các loại lãi suất tín dụng, các quan hệ về chủ sở hữu vốn Nhà nước, về cơ chế tiền lương và công tác cán bộ của các NHTM vẫn cơ bản do NHNN quyết định. Thậm chí cho đến ngày chuẩn bị công bố Luật mới thay thế hai Pháp lệnh cũ vào năm 1997, cuộc khủng hoảng tài chính – tiền tệ khu vực Châu á đã nhấn thêm một sức ép mới buộc Quốc Hội, Chính phủ và NHNN phải “siết chặt” hơn các quan hệ quản lý, giám sát hoạt động của ngành NH nói chung và các NHTM nói riêng (cuộc khủng hoảng tài chính khu vực bùng nổ bắt đầu từ Thai Lan vào tháng 7/1997 – 5 tháng trước khi Quốc Hội thông qua 2 Luật Ngân hàng). Tính chất thị trường do đó đã bị mờ nhạt trong tinh thần nội dung điều chỉnh của 2 Luật mới về Ngân hàng – Hai Luật này về cơ bản phản ánh “chính sách của Nhà nước về Ngân hàng” hơn là Luật điều chỉnh hành vi và tổ chức hoạt động của Ngân hàng trong cơ chế thị trường. Động thái này đã được phản ánh rất đậm nét trong nội dung hai bản dự thảo cuối cùng – Dự thảo lần thứ 16B 2 Luật NH đã được Quốc Hội khoá 10, kỳ họp thứ 2 thông qua ngày 12/12/1997, có hiệu lực từ 1/10/1998 (Luật số 01 và 02/1997/QH10). Sau hơn 4 năm, đến tháng 6/2003 Luật số 1 được sửa đổi, bổ sung một số điều và sau hơn 5 năm, Luật số 2 cũng được sửa đổi, bổ sung một số điều vào tháng 6/2004. Mặc dù cả hai Luật đều đã qua một lần chỉnh sửa, nhưng tinh thần cơ bản vẫn hầu như không thay đổi, mà chỉ thay đổi một vài nội dung mang tính cấp bách trong quan hệ giao dịch vào thời điểm chỉnh sửa đó.

Phần trọng tâm bài viết này sẽ trình bày ý kiến riêng về những tác động chính của 2 Luật Ngân hàng trong quá trình triển khai thực hiện và những đề xuất đổi mới nội dung hai Luật để phù hợp với chiến lược phát triển NHVN.
I. Khái quát một số thành tựu nổi bật của ngành NH từ khi có sự điều chỉnh của hai Luật NH:
Tính từ 10/1998 từ khi đưa 2 Luật Ngân hàng vào điều chỉnh hoạt động đến nay đã tròn 9 năm. Trong quá trình đó, toàn ngành NHVN đã cơ bản đạt được những thành tựu lớn sau đây:
1- Giữ vai trò then chốt trong việc bảo đảm sự ổn định giá trị đồng tiền Việt Nam, từng bước ngăn chặn, đẩy lùi và kiểm soát được động thái của lạm phát hàng năm - Lạm phát giảm từ mức cao của 2 con số xuống mức thấp của 1 con số.
2- Phát triển một cấu trúc hạ tầng ngân hàng mới với sự có mặt của bốn hình thức sở hữu ngân hàng cùng hoạt động và phát triển (7 NH sở hữu Nhà nước, 48 NHTM cổ phần, hơn 900 Ngân hàng hợp tác, 5 NH liên doanh, 24 chi nhánh NH nước ngoài và nhiều Công ty tài chính, TCTD phi Ngân hàng khác) đã tạo thành một mạng lưới đủ rộng để góp phần làm chủ quá trình từng bước tiền tệ hoá nền kinh tế - Đặc biệt đã làm thay đổi căn bản cơ chế phân phối lưu thông trong nền KTQD theo cơ chế thị trường.
3- Nội dung và hệ thống các công cụ của chính sách tiền tệ quốc gia đã liên tục phát triển và hoàn thiện theo hướng ngày càng giảm dần sự can thiệp chi tiết, trực tiếp của NHNN vào các hoạt động kinh doanh của TCTD. Quá trình vận hành và tổng kết hai Pháp lệnh ngân hàng và tiếp đó là sự ra đời và tổ chức vận hành hai Luật ngân hàng chính là quá trình vận động đi lên của toàn ngành theo hướng từng bước hiện đại hoá công nghệ quản lý và tự do hoá hoạt động kinh doanh trong khuôn khổ của cơ chế thị trường có sự quản lý vĩ mô của Nhà nước. Nhờ đó, ba căn bệnh kinh niên, phổ biến của Ngân hàng Việt Nam (NHVN) trong thời cơ chế bao cấp đã được chấm dứt: Nạn khan hiếm tiền mặt ngay trong bối cảnh lạm phát phi mã Nạn in tiền trực tiếp cho Ngân sách chi tiêu và cơ chế đóng băng tỷ giá hối đoái.
4- Hầu hết các chỉ tiêu phát triển về doanh số hoạt động chủ yếu của Ngân hàng đã tăng ít nhất từ 10 đến 100 lần sau hơn 8 năm đổi mới gồm: Số tăng luỹ kế vốn tự có Tổng phương tiện thanh toán; Số dư nợ cho vay nền kinh tế và tốc độ bình quân một nghiệp vụ thanh toán...
5- Đã cơ bản trang bị mới kiến thức về hoạt động ngân hàng trong cơ chế thị trường cho phần lớn cán bộ chủ chốt và chuyên viên ngân hàng, trên cơ sở đó một quá trình chuyển tải công nghệ mới về điều hành và hoạt động kinh doanh của Ngân hàng đã được triển khai, bước đầu tạo được một điểm xuất phát mới cả về tư duy và trình độ hoạt động ngân hàng trong quá trình tiền tệ hoá nền kinh tế và thương mại hoá các nguồn vốn ở Việt Nam.
6- Đã phát triển quan hệ đối ngoại với hầu hết các NHTW trên thế giới và các tổ chức tài chính - tiền tệ quốc tế và khu vực - bao gồm cả việc mở cửa thị trường tiền tệ, tín dụng cho nhiều Ngân hàng nước ngoài hoạt động tại Việt Nam, đã thực hiện nội dung Hiệp Định thương mại Việt – Mỹ về lĩnh vực Ngân hàng có hiệu quả từ 2001. Đến nay, hạn mức tham gia sở hữu của các thể nhân và pháp nhân nước ngoài đối với NHTM CP của Việt nam đã lên đến 30% (không kể loại NH liên doanh và NHTM 100% vốn nước ngoài).
7- Đã xây dựng chiến lược hội nhập làm cơ sở đàm phán gia nhập WTO trong lĩnh vực Ngân hàng của Việt nam, tạo ra một môi trường quốc tế mới về ngân hàng trong nền kinh tế nước ta để tiếp cận, học tập và từng bước hội nhập quốc tế trong kỷ nguyên WTO.
Tuy nhiên, cũng thông qua tổng kết hiện trạng và xuất phát từ những đòi hỏi bức xúc của quá trình toàn cầu hoá nền kinh tế thế giới, có thể nhận dạng và khái quát những mặt còn yếu kém, bất cập và bức xúc trong từng dự Luật đã và đang tác động không phù hợp với nhu cầu và không gian hoạt động Ngân hàng hiện nay ở Việt nam sẽ được trình bày dưới đây.

II. Những mặt bất cập của hai Luật Ngân hàng hiện hành:
II.1- Khái quát những bất cập trong nội dung điều chỉnh của Luật NHNN hiện hành.
Luật NHNN hiện hành do bối cảnh ra đời của nó nên ngay cả so với Pháp Lệnh, rất nhiều nội dung trong Luật cũng còn tỏ ra kém hiệu lực hơn, nếu so với nhu cầu đổi mới thì nội hàm điều chỉnh của Luật này càng yếu và bất cập thể hiện trên hàng loạt nội dung như:
- Vị thế của NHNN, về chức năng, nhiệm vụ của Thống đốc và một số quan hệ giữa Ngân hàng với các cấp các ngành trong nền KTQD còn bị chia sẻ quyền lực và lệ thuộc rất lớn - Theo đó, lãnh đạo cấp cao của Ngân hàng là một Hội Đồng tư vấn CSTT quốc gia, NHNN không có chức năng hoạch định mà chỉ là cơ quan chấp hành trong việc điều hành CSTT. Việc tổ chức, hoạt động do đó còn bị chồng chéo, cồng kềnh, còn nhiều hiện tượng lẫn lộn giữa Luật với lệnh, giữa hoạt động kinh doanh với hoạt động chính sách. Với tư cách là "cơ quan của Chính phủ", NHNN còn buộc phải nhấn quá mạnh vào chức năng quản lý nhà nước bằng việc can thiệp quá sâu, quá chi tiết vào nhiều nghiệp vụ của NHTM, trong khi lại chưa được chú trọng đúng mức vào những nghiệp vụ của bản thân NHTW bằng cơ chế thị trường, đặc biệt là các nghiệp vụ trên thị trường tiền tệ, thanh toán và quản lý ngoại hối. Thậm chí tính thực quyền của HĐQT qui định trong Pháp lệnh tỏ ra thiết thực hơn so với Hội đồng tư vấn CSTT quốc gia ghi trong Luật hiện hành;
- Công cụ điều hành chính sách tiền tệ tuy đã được tích cực gián tiếp hoá, nhưng về cơ bản vẫn còn là gián tiếp hình thức - thiếu thị trường tài chính thứ cấp, thiếu một trung tâm thanh toán quốc gia, hệ thống chỉ tiêu đánh giá chưa ghi vào Luật, chưa đồng bộ với thông lệ quốc tế;
- Một số nghiệp vụ "ruột" của NHTW còn chưa chú ý phát triển những tính chất đặc biệt quan trọng của nó để cụ thể hoá trong Luật - Trong đó có các nghiệp vụ: Hoạch định CSTT; Cung ứng, quản lý tài khoản của các Định chế phải thanh toán qua NHTW, điều tiết thị trường tiền tệ; Phát hành; Thanh toán quốc gia và đặc biệt là chức năng hoạch định chiến lược và phát triển các công cụ gián tiếp của chính sách tiền tệ.... rất cần phải bổ sung nhiều chức năng, nghiệp vụ cho NHTW, trong đó bao gồm cả hoạt động hoạch định và tham mưu chiến lược, thẩm định và phản biện chính sách để tránh tình trạng bị động, mò mẫm trong điều hành, thực thi CSTT.
- Pháp lệnh không ghi rõ việc phân bố chi nhánh tới từng tỉnh thành phố mà giao quyền cho Thống đốc quyết định (điều 14.2), trong khi đó Luật NHNN không những qui định chi tiết chi nhánh đến từng tỉnh, thành phố mà còn bao gồm việc chỉ định nhiều cơ quan, tổ chức của Nhà nước cùng tham gia quản lý hoạt động của NHNN (các điều 6,7,8,10...) làm cho nội hàm điều chỉnh của Luật vô hình dung đã hành chính hoá và “Bộ” hoá hoạt động của NHNN.
- Việc quản lý ngoại hối và việc quản lý tài khoản Kho bạc Nhà nước ghi trong Pháp lệnh (điều 26, 50,51...đều bắt buộc công dân, tổ chức phải tuân thủ thanh toán, luân chuyển ngoại hối theo/ và quyền lực cao nhất thuộc NHNN) chặt chẽ hơn nhiều so với cùng nội dung đó ghi trong Luật NHNN hiện hành (điều 34.3, 38.2, 38.3, 38.4 và 38.5...đều cơ bản “theo qui định của Chính phủ”).
- Nhiều nội dung mới phát sinh như: Việc Luật pháp NH phải điều chỉnh các đối tượng liên quan đến TCTD 100% vốn nước ngoài; Những nguyên tắc điều chỉnh khi có sự xung đột với Luật pháp nước ngoài và Luật pháp khác về cùng một nội dung điều chỉnh còn chưa được thể hiện trong các Luật NH hiện hành.
- Vấn đề “tên goi” và vị thế của NHNN cũng như vị thế của người đứng đầu NHNN thể hiện ở Luật NHNN hiện hành không phản ánh đúng bản chất lý thuyết cũng như trong thực tiễn đã gây nên những sự hiểu lầm không đáng có đối với NHNN Việt nam.
Những khái quát nêu trên khẳng định Luật NHNN đã hết vai trò lịch sử trong bối cảnh mới của nền kinh tế thị trường Việt nam, đòi hỏi Nhà nước Phải sớm ban hành Luật mới về Ngân hàng nói chung và về NHNN nói riêng. Vấn đề then chốt của việc cải cách Luật lần này phải là: Chuyển NHNN từ “một cơ quan của Chính phủ” sang một NHTW phù hợp với nền kinh tế thị trường Việt nam.

II.2- Những bất cập lớn trong nội dung của Luật các TCTD hiện hành:
- Trong 9 năm qua, nhiều đạo Luật cùng thời với các Luật Ngân hàng đã được chỉnh sửa hoặc thay đổi nhiều lần như: Luật NSNN, Luật Đầu tư nước ngoài, Luật Doanh nghiệp...đã xuất hiện nhiều xung đột với Luật TCTD hiện hành mới chỉnh sửa một số điều không cơ bản vào năm 2004;
- Mặc dù Luật các TCTD đã được chỉnh sửa một số điều và được Quốc Hội khoá 10 thông qua tại kỳ họp thứ 5 ngày 15/6/2004 đã thể hiện được khá rõ xu hướng giảm thiểu sự can thiệp của Nhà nước và NHNN, cũng như đã bổ sung được một số đối tượng điều chỉnh mới hoặc tăng cường được tính bình đẳng, minh bạch giữa các loại hình TCTD...song về cơ bản vẫn phản ánh một dự Luật mang tính bao cấp, ưu tiên nhiều cho “TCTD Nhà nước, NHCS...điều 4, điều 5...), diễn đạt còn rất nhiều đoạn định tính, rườm rà, cấu trúc không thay đổi, nhiều thuật ngữ chưa đủ rõ ràng, vẫn còn “giao cho Chính phủ, TTCP...” quyết định quá nhiều nội dung mà lẽ ra phải có chế tài ngay trong Luật.
- Mô hình kinh doanh của các tổ chức tín dụng Việt Nam hiện nay vẫn mang tính chất "độc canh", khoanh vùng và với một cấu trúc sở hữu còn chưa khuyến khích quá trình cạnh tranh bình đẳng giữa các thành phần kinh tế được phép kinh doanh trong lĩnh vực Ngân hàng đang tác động theo hướng bất lợi đến năng lực hoạt động của chính các TCTD ở mọi loại chủ thể sở hữu NH. Những thiết chế thị trường tiền tệ còn rất sơ khai, nhiều chỉ tiêu hoạt động theo thông lệ quốc tế chưa được thể hiện trong Luật hiện hành.
- Các tiện ích và sản phẩm dịch vụ ngân hàng còn nghèo nàn, thị trường bán lẻ còn hầu như bị bỏ ngỏ, tỷ trọng tiền mặt trong tổng phương tiện thanh toán còn rất cao - Theo đó, về cơ bản nền kinh tế hàng hoá ở Việt nam đến nay vẫn dựa trên một nền kinh tế tiền mặt - hơn nữa lại là một nền kinh tế tiền mặt mà sức mua của một đơn vị tiền tệ đã dần dần trở nên quá nhỏ bé so với giá cả hàng hoá đã làm hạn chế tốc độ lưu thông hàng hoá và làm gia tăng tình trạng Dola hoá...nhưng trong Luật TCTD hiện hành không có chế tài đủ mạnh, đủ rõ ràng nào để điều chỉnh các trạng thái nói trên.
- Hoạt động NH nói chung chưa thoát ra khỏi những vòng luẩn quẩn: Thiếu tính độc lập về tư duy và quyền lực chuyên môn, luôn phải đuổi theo cuộc sống hoặc dự đoán về cơ chế chính sách và thiếu rõ ràng về cơ cấu kinh tế trong thị trường đầu tư, vốn không sinh lời có xu hướng gia tăng, vốn còn chạy lòng vòng trong nội bộ thị trường tài chính, việc giải bài toán về xử lý nợ tồn đọng còn nặng về cơ chế bao cấp, ỷ thế vào chiếc phao "khoanh, dãn, xoá, vay theo chỉ định" của Chính phủ và do đó lại tiếp tục phụ thuộc, thiếu tự chủ...
- Tiến trình hội nhập kinh tế của Việt Nam đã và đang vận động với tốc độ nhanh cũng như quá trình "lấn sân" lẫn nhau một cách khách quan của rất nhiều loại hình định chế tài chính, trung gian tài chính trong lòng thị trường tài chính Việt nam...đã làm cho đối tượng điều chỉnh, phạm vi điều chỉnh và phương thức điều chỉnh trong Luật TCTD hiện hành đã trở nên lạc hậu trên thực tiễn. Trong đó, những vấn đề sau đây là rất cấp bách liên quan đến chế tài cần có trong Luật: Chức năng, nhiệm vụ, cấu trúc bộ máy, Thanh toán, Thanh tra (nhất là đối tượng Thanh tra, phạm vi Thanh tra và các chỉ tiêu an toàn cần đạt tới làm thước đo cho hoạt động Thanh tra), Kiểm soát, Kiểm toán, hạch toán kế toán, thu nhập, tính minh bạch, tính bình đẳng, tính phù hợp quốc tế...
- Các TCTD phi ngân hàng hoặc nhiều hoạt động Ngân hàng trá hình tuy đã nêu trong Luật, nhưng không có chế tài đủ mạnh về quyền lực quản lý, kiểm soát của NHNN. Cấu trúc hệ thống ngân hàng tuy được khuyến khích trong Luật cho phát triển mạnh mẽ, đa dạng...nhưng không có chế tài về các quan hệ ràng buộc lợi ích hoặc quan hệ nghĩa vụ giữa các loại hình TCTD và giữa TCTD với cơ quan quản lý Nhà nước về Ngân hàng...
Những bất cập nêu trên chỉ là vài nét chấm phá để khẳng định Luật cũ không còn đủ năng lực để điểu chỉnh các đối tượng đã đổi mới trong bối cảnh kinh tế mới của nền kinh tế thị trường Việt nam thời kỳ hậu WTO.

III. Đề xuất quan điểm và nội dung chủ yếu cần thay đổi hai Luật về NHVN.
III.1/ Đối với Luật NHNN VN:
Với yêu cầu của thực tiễn và xuất phát từ bối cảnh cụ thể của nền kinh tế thị trường Việt nam trong thập niên tới, việc xây dựng Luật NHTW cần dựa trên những quan điểm cơ bản sau đây:
1. Tầm nhìn của luật mới phải xuất phát từ chiến lược phát triển tổng thể toàn ngành đến 2010 và 2020 theo. Tôn trọng thể chế chính trị và cơ chế kinh tế thị trường Việt Nam trong kỷ nguyên WTO.
2. Tăng cường tính công pháp của Luật - Theo đó tư tưởng xuyên suốt của dự luật này là tạo ra một cơ sở pháp lý đủ mạnh để nâng cao tính độc lập của NHTW với Chính phủ và các Bộ, ngành khác trên cả 3 mặt:
- Hoạch định và điều hành CSTT
- Mô hình tổ chức bộ máy và tổ chức nhân sự.
- Cơ chế tài chính.
3. Kỹ thuật thiết kế luật phải tuân thủ một số nguyên tắc:
- Tạo ra những vùng cấm mang tính bền vững để sao cho mọi đối tượng điều chỉnh được phép làm mọi việc liên quan mà luật không cấm; Mọi công chức thuộc hệ thống NHTW chỉ được làm những việc mà luật cho phép. Theo đó, ngôn ngữ dùng trong mọi điều Luật phải tôn trọng các nguyên tắc: ngắn gọn, đủ rõ ràng, một cách hiểu về không gian, thời gian, đối tượng và mang tính chế tài thay cho hình thức “giới thiệu” một cách định tính.
- Không tạo ra những khoảng trống trong “ruột” luật mà trong đó đối tượng điều chỉnh có thể tuỳ ý vận dụng bằng những cách cụ thể khác nhau (VD không dùng thuật ngữ "trừ trường hợp đặc biệt...", hoặc "... áp dụng theo pháp luật của Nhà nước..." mà không có đường dẫn cụ thể).
- Hạn chế tối thiểu việc phải ra nhiều số lượng thông tư hướng dẫn dưới luật.
4. Nội dung luật này phải thể hiện được một số tính chất sau:
- Tính phù hợp với một Ngân hàng phát hành.
- Tính đổi mới phù hợp với bối cảnh Việt Nam đã gia nhập WTO và thực hiện các cam kết quốc tế khác.
- Phản ánh một NHTW mạnh về quyền lực, nghiệp vụ và chức năng.
5. Phải thể hiện được quyền lực và qui mô hoạt động của Thanh tra chuyên ngành Ngân hàng trong luật này và/ hoặc cơ chế quan hệ giữa quản lý an toàn hệ thống với cơ quan giám sát tài chính trong trường hợp Luật giám sát tài chính cùng ra đời và cơ quan giám sát tài chính Nhà nước thành lập theo QĐ 112/2006/QĐ - TTg ngày 24/5/2006 của Thủ Tướng Chính phủ.
6. Không bỏ sót các đối tượng điều chỉnh có trong hiện tại cũng như sẽ xuất hiện tất yếu trong tương lai trung và dài hạn - Đảm bảo tính ổn định trong trung và dài hạn của Luật.
7. Có thể chọn một trong hai cách gọi tên Luật này:
1- Luật Ngân hàng Trung ương của Việt nam (Centrol Bank of Việt nam - CBV)
hoặc
2- Luật Ngân Hàng quốc gia Việt Nam (National Bank of Việt nam - NBV).

III.2/ Đối với Luật các TCTD:
Nhìn chung Luật các TCTD hiện hành đã được chỉnh sửa khá nhiều nội dung vào tháng 6/2004 – Theo đó các nội dung bao cấp từ điều 6 đến điều 10 hoặc điều 85, 86 đã được loại bỏ. Nhiều đối tượng điều chỉnh mới và một số từ ngữ mới đã được đưa vào như NHCS, NH 100% vốn nước ngoài, các thiết chế về mở sở giao dịch, chi nhánh, điều lệ, HĐQT, Ban Kiểm soát...Tuy nhiên, so với mặt bằng Pháp Luật chung và nhất là so với nhu cầu thực tiễn của chiến lược phát triển NHVN trong kỷ nguyên WTO thì Luật TCTD hiện hành cần phải sửa lại theo những quan điểm cơ bản sau:
1. Ngoài những quan điểm chung về tính hiện đại, tính minh bạch, tính ổn định và bổ sung đầy đủ đối tượng điều chỉnh thì phương pháp điều chỉnh trong Luật mới phải hướng vào điều chỉnh hành vi và đưa ra chế tài cụ thể để giảm đến tối thiểu các văn bản hướng dẫn Luật đi kèm.
2. Luật mới phải phù hợp với thực tiễn nền kinh tế thị trường Việt Nam đã gia nhập AFTA, WTO và thực hiện các cam kết quốc tế khác.
3. Luật mới phải sửa đổi những điều xung đột pháp lý với các Luật khác theo hướng ưu tiên Luật quốc tế và các Luật khác phải tôn trọng Luật chuyên ngành.
4. Nội dung điều chỉnh của Luật mới phải dựa trên nguyên tắc tách bạch tín dụng chính sách với tín dụng thương mại và nguyên tắc bình đẳng với mọi thành phần kinh tế.
Trên tinh thần quan điểm và xuất phát từ những mặt bất cập của Luật TCTD hiện hành như trên, tôi đề xuất chỉnh sửa một số nội dung chi tiết sau:
1- Đề nghị xem xét và chỉnh sửa lại một số định nghĩa, giải thích từ ngữ được ghi trong Luật nhằm đạt được độ chính xác cao và không gây mâu thuẫn với các điều khoản khác, cụ thể:
- Nên qui định luôn trong luật mới các nội dung điều chỉnh hoạt động NH của các tổ chức khác (các tổ chức tín dụng phi NH) (đoạn cuối của điều 2)- Theo đó, cần phải có một chương riêng trong Luật để điều chỉnh đối tượng này thay cho điều 13 với tên gọi là tổ chức và hoạt động của các Định chế tài chính phi Ngân hàng (bao gồm trong nhóm này cả các Quĩ tín dụng nhân dân và thay thuật ngữ Quĩ TDND bằng thuật ngữ NH HTX).
- Đề nghị trong luật ghi luôn quyền hạn của Hội đồng quản trị (điều 37) và quyền hạn của Tổng giám đốc (điều 39) theo hướng tạo ra một Hội Đồng quản trị thực quyền và một Tổng Giám đốc có trách nhiệm trước Hội đồng quản trị về những quyết định của mình không chỉ về kết quả kinh doanh, mà cả về việc bổ nhiệm, tuyển dụng, tiền lương, sử dụng cán bộ thuộc quyền.
2- Không thể dừng lại ở điều 20, khoản 3 ghi chung chung loại hình “TCTD phi Ngân hàng” và điều 2 cũng ghi chung chung rồi giao cho “Chính Phủ quy định cụ thể ...” mà Luật mới cần dành riêng 1 chương quy định rõ điều kiện ra đời và nội dung hoạt động của một số loại định chế tài chính có hoạt động Ngân hàng nhưng không phải là Ngân hàng và quy định rõ một số hoạt động tiền tệ - tín dụng của các tổ chức không chuyên ngành Ngân hàng; Cũng trong chương này cần có những điều quy định hoạt động của các Ngân hàng chính sách của Nhà nước. Vì vậy, cần xây dựng một chương mới mang tên: “Ngân hàng chính sách và hoạt động tiền tệ - tín dụng của các tổ chức không chuyên ngành Ngân hàng ”.
Mục đích của đề xuất này:
+ Để tách bạch rõ hoạt động tín dụng thương mại với hoạt động tín dụng chính sách như chương trình cải cách Ngân hàng đã được Chính Phủ phê chuẩn.
+ Trên thực tế và trong tương lai ở Việt Nam luôn phải tồn tại ít nhất 4 loại tổ chức có hoạt động Ngân hàng nhưng không phải là Ngân hàng thương mại thuần tuý như:
. Các loại hình Công ty tài chính, Công ty cho thuê tài chính, Kho bạc Nhà nước, Công ty chứng khoán, Công ty bảo hiểm, Quĩ đầu tư...
. Các loại hình Ngân hàng chính sách của Nhà nước (cả chính sách ưu đãi lãi suất, cả chính sách ưu tiên chiến lược).
. Các loại hình Ngân hàng Hợp tác xã.
. Hoạt động tiền tệ - tín dụng của một số tổ chức không chuyên ngành Ngân hàng khác (các Hội, Tập Đoàn công, thương nghiệp...).
+ Để ý rằng cho đến nay, thị phần tín dụng của các loại Ngân hàng phi chính qui nói trên đã chiếm tới trên 30% tổng giá trị dư nợ tín dụng toàn nền kinh tế - Là một tỷ trọng không nhỏ trong thị trường tài chính và có sức ảnh hưởng rất mạnh đến việc hoạch định và điều hành chính sách tiền tệ của NHNN. Phần lớn các hoạt động này hiện nằm ngoài sự quản lý của Ngân hàng Nhà nước (ít nhất là nằm ngoài cơ chế thanh tra, giám sát thực tế của cơ quan thanh tra chuyên ngành Ngân hàng).
3- Đề nghị thay tên:“Luật các TCTD” thành :“Luật Ngân hàng Việt Nam “.
Lý do:
+ Luật Ngân hàng không chỉ điều chỉnh tổ chức và hoạt động của các Ngân hàng chính quy mà còn điều chỉnh hoạt động tiền tệ - tín dụng của các tổ chức không chuyên ngành Ngân hàng trên lãnh thổ Việt Nam.
+ Tên “Luật Ngân hàng ” là phù hợp với thông lệ quốc tế.
+ Tên cũ “Luật các TCTD” là quá hẹp và thiên về điều chỉnh tổ chức của các TCTD hơn là điều chỉnh về nội dung hoạt động của nó - cái mà thiên chức của Luật này phải quan tâm hàng đầu.
+ Trong thực tiễn VN cũng như thế giới, người ta chỉ gọi tên NHA, NHB...chứ không gọi TCTDA, TCTDB. VD: NH A Châu, NHCT, NHVCB...chứ không gọi TCTD Â Châu, TCTD Công Thương hay TCTD Ngoại thương.
+ Phần lớn các nước sử dụng tên :”Luật NHTM”, nhưng ở VN ngoài NHTM (lấy lợi nhuận làm mục tiêu), còn có loại NHCS của Nhà nước hoạt động không vì mục tiêu lợi nhuận.
+ Mặc dù với tên “Luật Ngân hàng VN”, về mặt nội hàm có thể bao gồm cả NHTW, nhưng vì theo thông lệ, đã có Luật NHTW riêng thì mặc nhiên phải có sự phân biệt giữa NHTW với tổ chức và hoạt động của các loại NH khác chịu sự diều chỉnh của Luật Ngân hàng.
4- Đề nghị trong Luật mới không nên để riêng một chương mang tên: “TCTD nước ngoài, văn phòng đại diện của TCTD nước ngoài tại VN ” như chương 7 Luật hiện hành.
Lý docủa đề xuất này :
+ Sự tiến bộ của Luật về Ngân hàng ở Việt Nam ngay từ đầu đã không phân biệt Luật Ngân hàng của Nhà nước với Luật Ngân hàng của các tổ chức tín dụng phi Nhà nước như một số Luật khác (Doanh nghiệp Nhà nước - doanh nghiệp tư nhân; đầu tư nước ngoài - đầu tư trong nước...mà đến nay tất cả các Luật có phân biệt sở hữu như trên đã được hợp nhất), do vậy trong luật mới không nên tách riêng 1 chương về Ngân hàng nước ngoài tại Việt Nam - dễ làm cho mặt bằng pháp lý không đồng bộ đối với việc điều chỉnh các loại hoạt động giống nhau (mặc dù tổ chức khác nhau) của những Ngân hàng thuộc sở hữu khác nhau.
+ Nếu có đặc thù riêng có cần phân biệt thì chỉ nên dùng cơ chế “điều” ngay trong chương “hoạt động Ngân hàng ” mà không nên dùng cơ chế “chương” tách biệt như luật hiện hành.
+ Xu hướng hội nhập của Ngân hàng Việt Nam cũng đòi hỏi môi trường pháp lý về Ngân hàng ở Việt Nam phải phù hợp với thông lệ quốc tế.
+ Luật Ngân hàng mới chủ yếu điều chỉnh hành vi và chế tài hoạt động chứ không điều chỉnh sở hữu và rất ít nội dung điều chỉnh về tổ chức.
5- Đề nghị bỏ hoặc sửa lại một số khoản, mục sau:
- Bỏ mục 52.4 về các qui định cho vay theo chỉ định của Chính phủ (vì nội dung chính đã có ở mục 52.3 rồi) mặt khác mục 52.4 chỉ là vấn đề qui chế điều hành...
- Bỏ mục 54.4 về những qui định cho việc miễn, giảm lãi suất, phí, gia hạn nợ... vì cũng thuộc về qui chế điều hành.
- Đề nghị trong nhiều trường hợp cụ thể nên trao nhiều quyền và đòi hỏi nhiều trách nhiệm cụ thể hơn đối với các Ngân hàng và các cán bộ chủ chốt ở các NH đó...
- Cần thể chế hoá nghĩa vụ của các Ngân hàng và Định chế tài chính phi Ngân hàng với NSNN theo hướng coi phần vốn của Nhà nước trong vốn tự có của tổ chức này (nếu có) chỉ là vốn cổ phần ưu đãi và Nhà nước được quyền hưởng lợi tức theo cổ phần thay cho thuế sử dụng vốn...
6- Đề nghị xem xét lại điều 77 (khoản 1, 2) và điều 78 (khoản 1) theo hướng bỏ 77.1 và 77.2, chỉ giữ lại 77.3; Tương tự, điều 78 cũng nên bỏ khoản 1 (78.1) mà chỉ giữ 78.2 là đủ.
Lý do:
Những đối tượng nói ở 77.1 và 78.1 trước hết là những công dân (nếu không muốn nói là công dân ưu tú), hoặc khách hàng đáng tin cậy (nếu không muốn nói là khách hàng tin cậy nhất); Vì vậy việc đối xử với họ chỉ cần bình đẳng như với mọi đối tượng khác trong xã hội (không ưu tiên hơn) đã là rất công minh theo Luật rồi (nếu không muốn nói là những đối tượng này như vậy đã chịu thiệt so với chính uy tín và trách nhiệm của họ).
7- Liên quan đến điều 79 - Nếu ở điều 20 đã không thể có một định nghĩa về khái niệm “1 khách hàng” thì tốt nhất nên bỏ điều này. Mặt khác, nội hàm của điều này thực sự là “nỗi lo” của bản thân Ngân hàng, là chiến thuật kinh doanh của Ngân hàng hơn là cần phải có sự can thiệp của pháp luật.
8- Điều 117 “Thanh tra Ngân hàng ” đề nghị đổi lại là “đối tượng phải chịu sự thanh tra của thanh tra chuyên ngành Ngân hàng ” hoặc đơn giản cũng phải là: "đối tượng của thanh tra Ngân hàng".
Lý do:
+ “Ruột” của điều này là điều chỉnh các đối tượng chịu thanh tra, nhưng tên điều lại là một cụm từ chỉ một phạm trù chung chung về thanh tra Ngân hàng.
+ Nhân việc sửa tên điều này, đề nghị trong Luật mới cần liệt kê rõ các đối tượng phải chịu sự thanh tra của thanh tra chuyên ngành Ngân hàng (đối tượng này ngoài các NHTM chính qui, còn bao gồm 3 nhóm khác trong thị trường tài chính: nhóm hoạt động Ngân hàng có liên quan đến NSNN; nhóm các loại hình công ty tài chính, Công ty bảo hiểm và nhóm có hoạt động tiền tệ, tín dụng của các tổ chức không chuyên ngành Ngân hàng...).
9- Đề nghị đổi tên chương 3 trong Luật các TCTD hiện hành từ “hoạt động của TCTD” thành tên mới là “Hoạt động Ngân hàng ”.
Lý do:
+ Để phù hợp với tên luật mới như đã đề xuất tại mục 3.2.2 ở trên.
+ Trong chương này cần bổ sung các điều để điều chỉnh hoạt động của:
. Ngân hàng chính sách xã hội,
. Ngân hàng phát triển quốc gia,
. Ngân hàng 100% vốn nước ngoài.
(Trong đó: Ngân hàng phát triển Việt nam đã ra đời thay Quỹ hỗ trợ phát triển là dạng Ngân hàng chính sách chiến lược - không ưu đãi lãi suất mà chỉ ưu đãi đối tượng đầu tư, suất đầu tư và thời hạn đầu tư; Ngoài ra, trong tương lai, có thể Chính Phủ sẽ thành lập loại NHCS chiến lược tương tự cho một số lĩnh vực đặc thù khác như: Xuất – Nhập khẩu, đóng tàu và vận tải biển...; Ngân hàng 100% vốn nước ngoài thành lập theo Pháp Luật VN cũng sẽ ra đời do nhu cầu hội nhập đã và đang diễn ra trong thực tiễn...
+ Cũng chương này, tôi cho rằng các nội dung điều chỉnh phải tuân thủ nguyên tắc tách bạch tín dụng chính sách ra khỏi tín dụng thương mại - theo đó trong Luật mới không có các thuật ngữ “Nhà nước có chính sách“ nằm rải rác ở các điều 4,5, 11... mà ghi luôn chế tài điều chỉnh thích ứng với các loại NH ngay trong Luật. Cũng cần xem xét loại bỏ hầu hết các thuật ngữ dưới dạng : “trừ trường hợp đặc biệt do Thủ tướng hay Chính Phủ có quy định khác”.
10- Đề nghị 2 Ban soạn thảo 2 Luật cần thống nhất quan điểm và trao đổi thông tin để sửa những nội dung liên quan giữa hai Luật NH hiện hành như sau:
Trong nhiều nội dung, việc sửa Luật các TCTD đồng thời phụ thuộc vào việc có sửa Luật NHNNVN hay không. Vì vậy, các Ban soạn thảo cần liệt kê các vấn đề có liên quan trực tiếp giữa Luật các TCTD với Luật NHNNVN hiện hành để có ngay đề xuất cho việc tiến hành sửa Luật Ngân hàng nhà nước Việt Nam song song với việc sửa Luật các TCTD.
Các ví dụ:
Những quan hệ liên quan và ảnh hưởng trực tiếp giữa Luật NHNNVN và luật các TCTD thể hiện từ ngay chương 1 và nhiều chương tiếp theo của Luật NHNNVN. Một số dẫn chứng cụ thể như sau:
. Ngay ở chương 1 về vị trí, chức năng của NHNNVN - Tại điều 1 khoản 2 điều chỉnh về chức năng của NHNN, trong số các chức năng có một chức năng qúa hẹp ghi NHNN "...là Ngân hàng của các TCTD..." trong khi bản thân thuật ngữ "TCTD" được giải thích hết sức mờ nhạt tại điều 20.1:”TCTD là DN được thành lập theo qui định của Luật...để hoạt động Ngân hàng” và trên thế giới cũng không đồng nghĩa Ngân hàng với tổ chức tín dụng; Đặc biệt là các điều 2,4,5 Luật NHNN hiện hành - trong đó vai trò chuyên môn của NHNN rất mờ nhạt đối với hoạt động của các NH, dường như Luật hiện hành giao cho Nhà nước, chính phủ, các Bộ, các ngành tham gia quản lý Ngân hàng nhiều hơn là "Ngân hàng Nhà nước thực hiện chức năng quản lý Nhà nước về tiền tệ và hoạt động Ngân hàng"như Luật NHNN đã ghi ở phần đầu điều 1 khoản 2;
. Điều 9.3 định nghĩa về "hoạt động ngân hàng" chỉ với "nội dung thường xuyên là nhận tiền gửi và sử dụng số tiền này để cấp tín dụng, cung ứng các dịch vụ thanh toán" thì còn quá bó hẹp so với hoạt động Ngân hàng hiện đại ngày nay và kìm hãm tính đa năng trong hoạt động của Ngân hàng;
. Điều 34.3 chưa thể hiện rõ tính cưỡng chế của Luật trong việc bắt buộc Kho bạc Nhà nước phải mở tài khoản tại NHNN mà chỉ là giới thiệu địa chỉ để Kho bạc Nhà nước mở tài khoản - điều này ảnh hưởng rất lớn đến việc điều hành chính sách tiền tệ của Thống đốc NHNN trong điều kiện tỷ trọng thị phần hoạt động Ngân hàng của hệ thống Kho bạc Nhà nước nói riêng, hệ thống NSNN nói chung đang ngày càng gia tăng như hiện nay;
. Thanh tra Ngân hàng theo điều 50.1 là thanh tra chuyên ngành NH và thuộc bộ máy của NHNN, nhưng điều 50.3 lại ghi:" Tổ chức, nhiệm vụ và quyền hạn cụ thể của TTNH do Chính phủ qui định" là một cấu trúc song trùng lãnh đạo rất khó tạo thế chủ động cho TTNH trong việc thực thi nhiệm vụ của cơ quan đặc biệt quan trọng này tại Ngân hàng nhà nước - đây cũng là một trong số những hoạt động có quan hệ trực tiếp lớn nhất giữa Ngân hàng TW với các NHTM và các ĐCTC có hoạt động Ngân hàng. Lẽ ra trong Luật NHNNVN cần phải thống nhất cơ quan cấp trên của TTNH tại NHTW và liệt kê các giới hạn an toàn cụ thể để TTNH xúc tiến các nghiệp vụ đảm bảo các giới hạn đó...thì Luật NHNNVN hiện hành chỉ nêu nội dung hoạt động quá định tính trong điều 52...làm cho hoạt động của TTNH rất khó định hướng và không phù hợp với các khoản 3,4 trong điều 121 của Luật TCTD hiện hành.
. Điều 46 trong Luật NHNNVN về "lập quĩ" mâu thuẫn với khoản 4 điều 1 của Luật này và không tương xứng với điều 87 về "các quĩ" trong Luật các TCTD hiện hành...
. Ngoài ra còn rất nhiều loại "quan hệ" có tính chi phối trực tiếp khác giữa Luật NHNNVN với Luật các TCTD hiện hành nên trong quá trình xây dựng lại các dự Luật mới về Ngân hàng cần phải thống nhất cách hiểu, cách gọi tên và các nguyên tắc tôn trọng quyền và nghĩa vụ của các đối tượng điều chỉnh của các Luật...

Tóm lại: Trên đây chỉ là một số vấn đề có tính chất minh hoạ cho hệ thống quan điểm mà bài viết đã đề xuất nhằm góp phần cải cách môi trường Pháp lý trong hoạt động Ngân hàng ở Việt nam đáp ứng nhu cầu triển khai chiến lược phát triển tổng thể toàn ngành Ngân hàng đến 2010 và tầm nhìn đến 2020. Tôi cũng tin rằng cả nền kinh tế thị trường VN nói chung, Quốc Hội, Chính Phủ và các Doanh nhân nước ngoài làm ăn với VN nói riêng đang nóng lòng chờ đón các nội dung cải cách sâu, rộng 2 Luật NH VN, do đó trách nhiệm của NHNN cũng như trực tiếp của 2 Ban soạn thảo Luật NH mới là rất cấp bách và nặng nề trong việc đáp ứng sự trông cậy của xã hội thời kỳ kinh tế thị trường VN hậu WTO .!.
NĐL