Cuộc khủng hoảng tài chính gần đây đã đặt ra những câu hỏi về vai trò của NHTW trong ổn định tài chính để ngăn ngừa, kiểm soát và giải quyết khủng hoảng. Trong 2 năm vừa qua, thế giới cũng đã tốn nhiều công sức để thiết kế hệ thống chính sách ổn định tài chính và các cơ chế quản trị liên quan với nhiều bộ luật đã và đang được hình thành tại các nước phát triển.
Rõ ràng, các NHTW có những vai trò khác nhau đối với từng quốc gia. Điểm chung gần như duy nhất giữa các NHTW là sứ mạng về giám sát hệ thống thanh toán. NHTW Thái Lan là một trong số ít các NHTW có sứ mạng và quyền lực trong giai đoạn trước khủng hoảng để thực hiện giám sát an toàn vĩ mô; NHTW Malaysia cũng có sứ mạng này sau khi Luật NHTW 2009 của nước này được thông qua. Cả NHTW Úc lẫn NHTW Anh đều có trách nhiệm đối với giám sát hệ thống tài chính, tuy nhiên trách nhiệm của NHTW Anh được quy định cụ thể trong luật pháp, còn trách nhiệm này của NHTW Úc chỉ là một sứ mạng ngoài luật định dựa trên tuyên bố của Thủ tướng Úc về việc thành lập Cơ quan Giám sát An toàn Úc (APRA) năm 1998.
Một báo cáo gần đây của Ủy ban Hệ thống tài chính toàn cầu (CGFS) với chủ đề “Công cụ và khuôn khổ an toàn vĩ mô: tổng hợp các vấn đề và kinh nghiệm” đã khảo sát việc sử dụng các công cụ an toàn vĩ mô tại các quốc gia. Báo cáo đưa ra một xu hướng trong đó các nền kinh tế thị trường mới nổi thường sử dụng quyền hạn pháp lý trong các chính sách an toàn vĩ mô một cách chủ động hơn các nền kinh tế phát triển. Nó cũng hướng sự chú ý tới xu hướng cho các quyền hạn pháp lý đó được sử dụng để thực hiện các chính sách an toàn vĩ mô trong sự phối hợp với giám sát an toàn vi mô. Các NHTW của các nền kinh tế mới nổi thường đóng vai trò là người giám sát an toàn vi mô chính hơn so với các nền kinh tế tiên tiến. Trong mẫu thử của CGFS, 10 trong số 17 NHTW thuộc các nền kinh tế mới nổi chịu trách nhiệm chính trong bảo đảm an toàn vi mô, so với chỉ 3 trên 18 nền kinh tế tiên tiến.
Theo ECB (2011) “Ổn định tài chính là bối cảnh trong đó hệ thống tài chính bao gồm các trung gian tài chính, thị trường tài chính và cơ sở hạ tầng tài chính có khả năng chống trọi với các cú sốc và tránh được tình trạng mất cân bằng tài chính”. Kinh nghiệm của các nước cho thấy Khuôn khổ ổn định tài chính thường bao gồm các mục tiêu, các công cụ chính sách, các hoạt động (như thu thập dữ liệu, giám sát, đánh giá rủi ro) và điều hành các chính sách an toàn vĩ mô. Bài nghiên cứu này sẽ xem xét 4 mô hình thể chế để phân công nhiệm vụ liên quan đến chính sách an toàn vĩ mô:
Mô hình 1: Cơ cấu ủy ban/hội đồng (Châu Âu , Mỹ)
Tại một số quốc gia như Mỹ hay châu Âu, các hội đồng chính sách an toàn vĩ mô để quản lý rủi ro hệ thống tài chính đã được thành lập để điều phối công việc của một số cơ quan - ngân hàng trung ương, cơ quan điều tiết an toàn vi mô, cơ quan điều tiết thị trường chứng khoán, bảo hiểm tiền gửi, và bộ tài chính.
|
ESRB (Hội đồng quản trị rủi ro hệ thống Châu Âu) |
FSOC (Hội đồng giám sát ổn định tài chính) |
Chủ tịch |
Chủ tịch ECB |
Bộ trưởng Bộ Tài chính |
Thành viên có quyền biểu quyết |
- 37 - Các thống đốc NHTW |
- 9 - Đứng đầu Bộ Tài Chính, FED, OCC, SEC, CFTC, FDIC, FHFA, NCUA và CFBP |
Thành viên không có quyền biểu quyết |
- 28 - Các cơ quan giám sát ESAs: Cơ quan giám sát ngân hàng; Cơ quan giám sát chứng khoán và thị trường; Cơ quan giám sát bảo hiểm và hưu trí |
- 5 - Đứng đầu của Cục Nghiên Cứu Tài Chính, Cục Bảo Hiểm Liên Bang; lãnh đạo các tổ chức giám sát Ngân Hàng, Bảo Hiểm và Chứng Khoán của bang |
Công cụ |
Không chỉ thị trực tiếp mà chỉ khuyến nghị ko ràng buộc đối với các thành viên trong EU |
Khuyến nghị với cơ quan thành viên về nguyên tắc và trọng điểm giám sát, nếu 1 cơ quan thành viên không chấp nhận khuyến nghị của FSOC, thành viên đó phải viết báo cáo giải thích lý do |
Cơ cấu ủy ban có thể tập hợp được các thông tin và lợi ích của các thành viên trong ủy ban. Tuy nhiên mô hình này sẽ đưa ra những thách thức về cơ cấu phức tạp. Bên cạnh đó, nếu thiếu sự lãnh đạo hoặc can thiệp chính trị có thể dẫn đến 1 ủy ban không hiệu quả do: (i) Ủy ban không có khả năng hành động do thực quyền nằm trong tay các thành viên chứ không phải Ủy ban; và (ii) yêu cầu cần phải có mối quan hệ tốt và tin tưởng giữa các thành viên. Ví dụ ở những nước mà NHTW có thẩm quyền độc lập trong cả việc xác định các mục tiêu chính sách tiền tệ cụ thể và việc quyết định theo công cụ chính sách tiền tệ (như ở châu Âu), thì việc chính phủ hoặc các cơ quan khác nếu đưa ra quyết định cần thiết nào đó sẽ làm giảm quyền lực tự chủ của NHTW. Do vậy, việc yêu cầu một NHTW phải thay đổi những điều chỉnh về chính sách tiền tệ với lý do an toàn vĩ mô có thể không đúng thẩm quyền.
Mô hình 2 - Một cơ quan an toàn vĩ mô riêng biệt
Sự lựa chọn một cơ quan an toàn vĩ mô riêng biệt sẽ tạo ra một cơ quan chuyên sâu cho chức năng an toàn vĩ mô. Tuy nhiên, thực tế chính sách an toàn vĩ mô sẽ yêu cầu những yếu tố đầu vào để phân tích của cả kinh tế vĩ mô và an toàn vi mô. Từ đó, sự lựa chọn thành lập một cơ quan an toàn vĩ mô riêng biệt sẽ làm phát sinh một số vấn đề về phối hợp liên ngành khi cơ quan này cần những thông tin từ các cơ quan an toàn vi mô. Do vậy, đây không phải là phương pháp tiếp cận được ưa chuộng.
Mô hình 3. Cơ quan giám sát an toàn vĩ mô thuộc NHTW; tách biệt với các cơ quan quản lý điều tiết về an toàn vi mô (Pháp, Nhật Bản – bank-based)
Với mô hình này, NHTW ra quyết định trên cả hai phương diện CSTT và chính sách ổn định tài chính khiến những chi phí về phối hợp sẽ được giảm, sẽ cho phép phản ứng nhanh hơn. Tuy nhiên, NHTW không có khả năng thu thập tất cả các thông tin có liên quan, đặc biệt rất khó truy cập thông tin an toàn vi mô và thiếu quyền sử dụng công cụ an toàn vi mô. Điều này sẽ làm nảy sinh nhiều vấn đề liên quan đến phối hợp giữa NHTW và các cơ quan điều tiết vi mô và vấn đề về vị trí cấp bậc của NHTW liên quan đến mức độ chính trị.
Cơ quan giám sát an toàn (PSA) thuộc NHTW Pháp
Tại Pháp, tháng 3/2010, Cơ quan giám sát an toàn (PSA) đã được thành lập trong NHTW Pháp (BoF) với sự hợp nhất 5 cơ quan giám sát bán tự trị trước đó (CECEI - Ủy ban khối tín dụng và công ty đầu tư, CB - Ủy ban ngân hàng, CEA - Ủy ban các công ty bảo hiểm, ACAM – Cơ quan giám sát bảo hiểm và xã hội, AMF – Cơ quan quản lý các thị trường tài chính) để bảo đảm ổn định tài chính. PSA không có "tư cách pháp nhân" nhưng có kinh phí riêng chủ yếu dựa vào các khoản thu từ các đơn vị được giám sát. PSA hoạt động như một “cơ quan tách biệt" trong BOF (một thực thể tự trị về hành chính và nhân viên). PSA bao gồm 16 thành viên và chủ tịch là Thống đốc BOF. Một Phó Chủ tịch chịu trách nhiệm nội bộ trong lĩnh vực bảo hiểm. Ở đây, các cơ quan cũ (ví dụ như AMF) vẫn giữ sự độc lập và nhiệm vụ hiện tại của mình nhưng phải chuyển đổi mở rộng trách nhiệm hơn để đảm bảo bảo vệ người tiêu dùng trong tất cả các loại dịch vụ tài chính.
Mô hình 4 – Cơ quan giám sát an toàn vi mô và vĩ mô đều thuộc NHTW, tách biệt với cơ quan quản lý an toàn sản phẩm/cơ quan bảo vệ người tiêu dùng (Anh – market based)
Đối với những quốc gia mà ngân hàng trung ương là cơ quan giám sát an toàn vi mô, việc giao chức năng an toàn vĩ mô cho ngân hàng trung ương tạo nên ý nghĩa rằng chính sách an toàn vi mô và vĩ mô sẽ được quản lý dưới một mái nhà. Điều này có thể làm cho việc phối hợp dễ dàng hơn, cải thiện việc tiếp cận các thông tin và kỹ năng chuyên môn. Hiệu quả chính sách an toàn vĩ mô được trợ giúp thông qua sự sẵn sàng tiếp cận thông tin về rủi ro của từng tổ chức, và hiệu quả của chính sách tiền tệ cũng được trợ giúp thông qua tất cả các thông tin của hệ thống tài chính. Các quyết định liên quan đến chức năng cho vay cuối cùng cũng có được thông tin từ các chính sách an toàn.
Tuy nhiên, nếu tập trung quá nhiều quyền lực vào một tổ chức, có thể phát sinh vấn đề lạm dụng quyền hạn và “lợi ích nhóm” khi các thành viên của nhóm luôn luôn đồng ý nhau. Ngoài ra, vấn đề về quản trị phức tạp cũng có thể phát sinh khi các chức năng được gộp lại với nhau.
Các cơ quan giám sát an toàn vi mô và vĩ mô tại NHTW Anh
Vào tháng 10/2012, Anh chính thức thông báo thay đổi cơ cấu tổ chức của mô hình giám sát tài chính, theo đó 2 cơ quan giám sát an toàn vi mô có vai trò tương đương nhau (PRA - Prudential Regulation Authority và FCA - Financial Conduct Authority) và 1 cơ quan giám sát an toàn vĩ mô (FPC - Financial Policy Committee). PRA và FPC đều thuộc NHTW Anh để cùng phối hợp thực hiện chức năng giám sát đảm bảo ổn định hệ thống tài chính.
Một số đề xuất về chức năng thực hiện ổn định tài chính tại Việt Nam
Hiện nay, hệ thống ngân hàng tại Việt Nam vẫn đóng vai trò cốt lõi trong hệ thống tài chính với tổng quy mô tín dụng của hệ thống ngân hàng chiếm trên 80% tổng vốn cung ứng ra nền kinh tế hàng năm. Việt Nam cũng thuộc mô hình NHTW giám sát ngân hàng (khác với mô hình chức năng giám sát ngân hàng được thực hiện bởi một cơ quan riêng biệt ngoài NHTW). Với mô hình này, cơ quan chính chịu trách nhiệm về chính sách an toàn vĩ mô là NHTW (theo nhận định của IMF).
Do vậy, Việt Nam nên đi theo mô hình cơ quan giám sát an toàn vĩ mô là một đơn vị thuộc NHNN. Mô hình này ở Việt Nam sẽ có một số khác biệt so với các mô hình 3 &4 nêu trên do:
- Ở Việt Nam, cơ quan quản lý vi mô trong lĩnh vực ngân hàng vẫn thuộc NHNN (không tách biệt với NHTW như mô hình 3).
- NHNN sẽ quản lý giám sát vĩ mô toàn hệ thống tài chính và vi mô đối với ngân hàng, còn giám sát vi mô chứng khoán và bảo hiểm vẫn thuộc Bộ tài chính (không như mô hình 4 cả giám sát vĩ mô và vi mô hệ thống tài chính đều thuộc NHTW).
Từ đó, để xây dựng mô hình trên, cần phải giải quyết một số vấn đề như sau:
- Tập trung đầu mối giám sát an toàn vĩ mô hệ thống tài chính vào một cơ quan thuộc NHNN.
- Xây dựng cơ chế trao đổi thông tin thích hợp giữa cơ quan giám sát vĩ mô (thuộc NHNN) và các cơ quan quản lý điều tiết vi mô (Cơ quan thanh tra giám sát NH - NHNN, Cục quản lý giám sát bảo hiểm và Ủy ban chứng khoán Nhà nước - Bộ tài chính).
Bên cạnh đó cũng cần phải nỗ lực nâng cao năng lực giám sát an toàn vĩ mô thông qua một số công việc như: Đánh giá toàn diện thực trạng và khả năng triển khai hoạt động giám sát an toàn vĩ mô tại Việt Nam; Xây dựng khuôn khổ pháp lý cho hoạt động giám sát an toàn vĩ mô (Hệ thống các chỉ tiêu phản ánh mức độ lành mạnh tài chính; Hệ thống phương pháp và quy trình phân tích, giám sát; Báo cáo ổn định tài chính hàng năm; Xây dựng hệ thống cảnh báo sớm); Đào tạo cán bộ trực tiếp thực hiện công tác giám sát an toàn vĩ mô, đặc biệt trong thao tác kiểm tra sức chịu đựng của hệ thống theo thông lệ quốc tế và phù hợp với điều kiện của Việt Nam. Từ đó, công tác giám sát an toàn vĩ mô và giám sát các diễn biến của nền kinh tế trong nước và quốc tế cũng như các diễn biến thị trường tài chính trong nước và quốc tế sẽ được thực hiện chặt chẽ và có hiệu quả hơn.
Tài liệu tham khảo
[1] Deutsch Bank Research – 24/5/2012 “Macroprudential supervision – In search of an appropriate response to systemic risk”
[2] BIS – 5/2011 “Central bank governance and financial stability”
[3] ADB – 10/2014 “ Báo cáo hỗ trợ kỹ thuật thiết lập khuôn khổ chính sách cho an toàn vĩ mô cho Việt Nam”
ThS. Nguyễn Thị Minh Hằng
Phòng Xây dựng Chiến lược ngành ngân hàng