Bàn về quy định hoạt động của các chương trình, dự án tài chính vi mô Việt Nam
PGS.,TS. Lê Văn Luyện1
TS. Nguyễn Đức Hải2
Đặt vấn đề
Chương trình, dự án tài chính vi mô (CT-DA) xuất hiện ở Việt Nam đầu những năm 1980 thông qua hoạt động hỗ trợ tài chính, kỹ thuật của các Chính phủ, tổ chức quốc tế cho Việt Nam nhằm trợ giúp cho người nghèo, đối tượng có thu nhập thấp phát triển kinh tế, tạo thu nhập và việc làm. Trải qua hơn 35 năm tồn tại và phát triển, hoạt động tài chính vi mô (TCVM) thông qua CT-DA đã phát huy vai trò tích cực đối với công cuộc xóa đói, giảm nghèo ở nước ta. Nhằm thúc đẩy hoạt động TCVM của các CT-DA theo định hướng chuyên nghiệp và bền vững, năm 2005, Chính phủ đã ban hành Nghị định số 28 và 165 về hoạt động tài chính quy mô nhỏ1. Năm 2010, Luật các Tổ chức tín dụng (Luật các TCTD) chính thức đưa TCVM vào đối tượng điều chỉnh, tạo hành lang pháp lý cho CT-DA TCVM chuyển đổi chính thức dưới sự quản lý, giám sát của Ngân hàng Nhà nước (NHNN), trở thành tổ chức tín dụng chuyên phục vụ, cung cấp sản phẩm tài chính cho đối tượng nghèo.
Trong thực tế, CT-DA TCVM chuyển đổi chính thức không dễ dàng, cho đến nay, trên cả nước mới chỉ có 03 tổ chức là: Quỹ Tình thương, Quỹ Hỗ trợ Phụ nữ nghèo Thanh Hóa và Mạng lưới M7-MFI chuyển đổi thành công. Theo số liệu của NHNN, có khoảng 80 CT-DA TCVM lớn trên toàn quốc vẫn đang hoạt động2, có một số tổ chức đã nộp đơn xin chuyển đổi, còn lại đa phần không thể chuyển đổi vì nhiều lý do khác nhau. Thực tế này đặt ra cho các cơ quan quản lý, cần phải nhanh chóng ban hành quy định về hoạt động của CT-DA TCVM.
Theo khoản 6, Điều 161 của Luật các TCTD, hoạt động của các CT-DA TCVM sẽ do Thủ tướng Chính phủ quy định cụ thể. Đồng thời, tại khoản 7, Điều 161 của Luật các TCTD “Kể từ thời điểm Luật này có hiệu lực thi hành, các tổ chức không phải là tổ chức tín dụng đang thực hiện một hoặc một số hoạt động ngân hàng phải chấm dứt ngay các hoạt động ngân hàng, trừ trường hợp quy định tại khoản 6 Điều này”. Như vậy, nếu không ban hành sớm quy định hoạt động CT-DA TCVM, hoạt động TCVM của CT-DA sẽ bị chấm dứt và làm ảnh hưởng rất lớn đến vai trò tích cực của TCVM đối với người nghèo, đặc biệt với cộng đồng người nghèo tại các vùng miền núi khó khăn, xa xôi. Tại nhiều địa phương, CT-DA TCVM hoạt động dưới mô hình quỹ, hội hỗ trợ phụ nữ nghèo phát triển kinh tế đang gặp khó khăn do không được cấp phép tiếp tục hoạt động hay cấp phép hoạt động mới. Nguyên nhân chính cũng do chưa có quy định cụ thể cho CT-DA TCVM hoạt động, trong khi những quy định hiện có cũng không đề cập đến việc tổ chức có được phép hoạt động TCVM (ngoài tổ chức TCVM - theo Luật các TCTD).
Thời gian vừa qua, Chính phủ đã ban hành Dự thảo Quyết định về hoạt động TCVM của CT-DA thuộc quản lý của tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hội, tổ chức phi chính phủ. Dự thảo đã được Chính phủ lấy ý kiến công khai của Bộ, ngành, chính quyền địa phương và tổ chức, cá nhân trên phạm vi cả nước. Nhưng những vấn đề đặt ra rất nhiều, có những nội dung để giải quyết, tháo gỡ đang vượt quá phạm vi giải quyết, thẩm quyền của Chính phủ.
Một số điểm chính trong nội dung Dự thảo quy định về hoạt động của các CT-DA TCVM
Dự thảo quy định này chỉ áp dụng đối với CT-DA TCVM của các tổ chức chính trị (CT), tổ chức chính trị - xã hội (CT-XH), tổ chức phi chính phủ (NGO). Theo đó, CT-DA TCVM được cung cấp dịch vụ TCVM và một số dịch vụ tài chính khác, không vì mục tiêu lợi nhuận, nhằm tạo việc làm, thực hiện công cuộc xóa đói, giảm nghèo. Tổ chức đứng ra thành lập là các tổ chức CT, tổ chức CT-XH, NGO trong nước, NGO nước ngoài và tiến hành quản lý. Tổ chức CT, tổ chức CT-XH, NGO trong nước, NGO nước ngoài cũng có thể thành lập CT-DA TCVM dưới dạng quỹ, hội thực hiện hoạt động TCVM3. Các tổ chức xin đăng ký phải được cấp có thẩm quyền phê duyệt, cho phép, đăng ký cấp phép hoặc phải tuân thủ theo quy định của Chính phủ về tổ chức, hoạt động của quỹ, hội. Ngoài ra, tổ chức xin đăng ký thành lập CT-DA TCVM còn phải nhận được sự chấp thuận của NHNN.
Nguồn vốn hoạt động TCVM mà CT-DA được thực hiện gồm: (i) Vốn góp thành lập; (ii) Vốn cấp, viện trợ, vay nợ và vốn ủy thác cho vay; (iii) Lợi nhuận để lại và các quỹ; (iv) Tiền gửi tiết kiệm bắt buộc (CT-DA TCVM không được nhận tiền gửi tiết kiệm tự nguyện)... CT-DA TCVM được phép cho vay đối với khách hàng TCVM với điều kiện đảm bảo thông qua bảo lãnh nhóm, tiết kiệm bắt buộc. Mức cho vay tối đa đối với khách hàng không vượt quá mức 50 triệu đồng. Ngoài ra, tương tự các tổ chức TCVM, CT-DA TCVM chỉ được phép làm đại lý bảo hiểm mà không được phép trực tiếp cung cấp sản phẩm bảo hiểm cho khách hàng TCVM.
CT-DA TCVM phát triển định hướng chuyên nghiệp, muốn tiến hành chuyển đổi thành các tổ chức TCVM nếu có nhu cầu hoặc sẽ bắt buộc chuyển đổi khi: (i) Có tổng tài sản từ 75 tỷ đồng trở lên; hoặc (ii) Có tổng dư nợ cho vay đối với khách hàng tài chính vi mô ở mức từ 50 tỷ đồng trở lên.
Những quy định, điều kiện chuyển đổi CT-DA TCVM được cụ thể trong Thông tư số 02/2008/TT-NHNN4; theo đó, tổ chức TCVM có thể lựa chọn mô hình công ty trách nhiệm hữu hạn (TNHH) một hoặc hai thành viên và không được phép thành lập dưới hình thức công ty cổ phần. Chủ sở hữu các tổ chức TCVM được cấp phép có thể là tổ chức CT-XH, NGO trong nước... (Không bao gồm NGO nước ngoài). Cá nhân, tổ chức nước ngoài được tham gia góp vốn thành lập tổ chức TCVM nhưng không quá 50% vốn điều lệ (đối với hình thức công ty TNHH nhiều thành viên)…
Những vấn đề đặt ra
- Quy định về đối tượng và phạm vi điều chỉnh: Dự thảo quy định được xây dựng để hướng dẫn khoản 6, Điều 161 Luật các TCTD 2010; theo đó, đối tượng điều chỉnh là
CT-DA TCVM của tổ chức CT, tổ chức CT-XH, NGO trong nước, NGO nước ngoài. Thực tế hiện nay, chưa có quy định pháp lý cụ thể để xác định tổ chức CT, tổ chức CT-XH, NGO là những đối tượng nào.
Theo quy định hiện có, các NGO trong nước; tổ chức hội; quỹ xã hội, từ thiện sẽ do Bộ Nội vụ tiến hành công tác quản lý nhà nước, xây dựng các dự án luật, pháp lệnh, các văn bản quy phạm pháp luật về tổ chức, hoạt động của các tổ chức trên. Nhưng đối với NGO nước ngoài, thẩm quyền quản lý, cấp phép hoạt động đang được Bộ Ngoại giao tiến hành thực hiện. Nếu tham chiếu các loại hình tổ chức hiện có do hai Bộ trên quản lý, chưa biết có được gọi là tổ chức CT, tổ chức CT-XH, NGO trong nước, NGO nước ngoài theo quy định của Dự thảo không? Theo chỉ đạo của Chính phủ, NHNN - Cơ quan hiện đang được giao nhiệm vụ làm đầu mối soạn thảo quy định hoạt động CT-DA TCVM lại không có đủ thẩm quyền, chức năng và không có đủ cơ sở pháp lý để trình Thủ tướng Chính phủ hướng dẫn quy định về tổ chức CT, tổ chức CT-XH, NGO trong phạm vi quy định hướng dẫn khoản 6, Điều 161 Luật các TCTD. Tiếp theo tại khoản 7, Điều 161 của Luật các TCTD, một số tổ chức được thành lập tổ chức TCVM (trong đó, có CT-DA TCVM) theo Nghị định số 28 và Nghị định số 165 như tổ chức xã hội, tổ chức xã hội - nghề nghiệp của Việt Nam. Bên cạnh đó, một số tổ chức, pháp nhân khác có hoạt động TCVM mà chưa tiến hành chuyển đổi hoặc không chuyển đổi sẽ không phải là đối tượng áp dụng của Dự thảo quy định và phải chấm dứt hoạt động. Điều này cho thấy, quy định này chưa bao gồm đầy đủ các loại hình chương trình, dự án hiện có đang hoạt động TCVM ở
trong nước.
- Về đăng ký, thành lập CT-DA TCVM: Dự thảo quy định đối với các tổ chức muốn tiến hành thành lập quỹ, hội để hoạt động CT-DA TCVM. Nhưng tại Nghị định số 30 và Nghị định số 45 về hoạt động của hội, quỹ xã hội, từ thiện5 (Đây là những quy định pháp lý, căn cứ để các tổ chức thành lập pháp nhân và triển khai thực hiện hoạt động TCVM, đồng thời nhiều CT-DA TCVM đã và đang tiến hành thay đổi cơ cấu tổ chức, quản lý theo mô hình quỹ, hội), không đề cập đến việc hoạt động của các quỹ, hội liệu có được cung cấp TCVM. Hiện nay, Hội Liên hiệp Phụ nữ Việt Nam ở các tỉnh/thành đang có nhu cầu thành lập nhiều
CT-DA TCVM phục vụ cho phụ nữ nghèo ở các địa phương lại không được chính quyền địa phương ban hành quyết định thành lập quỹ xã hội theo Nghị định số 30 với lý do Nghị định không quy định cho phép quỹ xã hội cung cấp dịch vụ TCVM.
Dự thảo quy định đăng ký hoạt động CT-DA TCVM là các tổ chức CT, tổ chức CT-XH, NGO trong nước, NGO nước ngoài cho thấy, không nhiều loại hình tổ chức được tham gia trong lĩnh vực hoạt động TCVM. Loại trừ các loại hình tổ chức khác có khả năng cung cấp dịch vụ TCVM và có thể chuyển đổi thành tổ chức TCVM được cấp phép trong tương lai. Nói cách khác, quy định này có thể làm mất tiềm năng trở thành tổ chức TCVM được cấp phép của các dự án TCVM được quản lý tốt.
- Về chuyển đổi thành các tổ chức TCVM: Tổ chức CT, tổ chức CT-XH, NGO trong nước, NGO nước ngoài phải tiến hành chuyển đổi CT-DA TCVM thành tổ chức TCVM khi tổng tài sản đạt mức từ 75 tỷ đồng trở lên (đây là điều bắt buộc phải chuyển đổi). Theo các chuyên gia của ADB, WB, IFC6, quy định trên không mang tính thực tế nếu các tổ chức đó không thực hiện huy động tiết kiệm tự nguyện, cũng như không có ý định huy động tiền gửi từ công chúng mà chỉ dựa vào huy động tiết kiệm bắt buộc, nguồn viện trợ, vốn chủ sở hữu... Trong khi mô hình hiện tại của họ hoạt động hiệu quả, gọn nhẹ hơn, nếu đặt ra vấn đề phải chuyển đổi là tốn kém, không cần thiết. Ở nhiều nước trên thế giới, NHNN chỉ cần giám sát từ xa thông qua việc gửi cho cơ quan này báo cáo hoạt động hàng năm. Chỉ các tổ chức lớn hoạt động theo hướng thị trường có nhu cầu và có khả năng nhận tiền gửi tự nguyện mới cần chuyển đổi thành tổ chức TCVM được cấp phép và thuộc đối tượng quy định tại Luật các TCTD.
Đối với NGO nước ngoài, khi tiến hành chuyển đổi CT-DA TCVM thành tổ chức TCVM cần phải qua một bước trung gian (có thể thành lập quỹ, hội thực hiện hoạt động TCVM), đồng thời phải tìm một tổ chức trong nước cùng góp vốn, có kinh nghiệm trong lĩnh vực TCVM. Theo quy định tại Thông tư số 02, NGO nước ngoài chỉ được tham gia góp vốn dưới 50% để cùng đối tác thành lập tổ chức TCVM theo mô hình công ty TNHH nhiều thành viên. Đây dường như là một việc làm ngược vì vai trò chính giờ đây có thể trở thành thứ yếu, thực tế cũng không khả thi vì tìm kiếm đối tác cùng làm ăn rồi lại chia sẻ quyền sở hữu và điều hành.
- Về vấn đề công khai, minh bạch và quyền lợi của khách hàng: TCVM liên quan đến đối tượng khách hàng nghèo, vấn đề công khai, minh bạch cần được cụ thể hóa trong quy định hoạt động CT-DA TCVM. Đặc biệt là chính sách lãi suất mà CT-DA TCVM áp dụng cho khách hàng. Dự thảo quy định cũng cần bổ sung quy định này theo đó, NHNN sẽ là cơ quan ban hành thông tư hướng dẫn quy định chính sách lãi suất cho tổ chức TCVM, CT-DA TCVM. Nếu những quy định cho các loại hình tổ chức cung cấp TCVM được căn cứ và xác định giống các TCTD khác là không phù hợp. Thực tế hiện nay, tổ chức TCVM, CT-DA TCVM đều đang áp dụng chính sách lãi suất khác với quy định của NHNN, nguyên nhân là do chi phí sản phẩm TCVM cao hơn, việc chia đều gốc và lãi phù hợp với khả năng trả nợ của khách hàng... Các điều khoản liên quan tới vấn đề bảo vệ khách hàng như chia sẻ và công bố thông tin cho khách hàng, quy định nội bộ về giải quyết các khiếu nại/vấn đề của khách hàng cần được bổ sung để các CT-DA TCVM hoạt động có trách nhiệm hơn.
Đề xuất và khuyến nghị
Quản lý hoạt động đối với CT-DA TCVM là rất cần thiết không chỉ nhằm góp phần giúp các tổ chức đang triển khai hoạt động TCVM một cách bài bản, chuyên nghiệp hơn, mà quản lý của Nhà nước đối với hoạt động này còn có vai trò thúc đẩy, trợ giúp nguồn lực, thu hút nguồn đầu tư trong và ngoài nước cho hoạt động của CT-DA TCVM. Từ quan điểm đó, chúng tôi xin đưa ra một số đề xuất, khuyến nghị nhằm phục vụ cho xây dựng, ban hành văn bản pháp luật đối với hoạt động của các CT-DA TCVM.
Thứ nhất, cụ thể và làm rõ nội hàm khái niệm về loại hình tổ chức phi chính phủ, để tránh tác động tiêu cực đối với các tổ chức đang triển khai, thực hiện hoạt động TCVM (đối với những tổ chức có thể phải dừng hoạt động theo quy định khoản 7, Điều 161 Luật các TCTD), cũng như để hoạt động TCVM tiếp tục thực hiện mục tiêu xóa đói, giảm nghèo. Xác định rõ đối tượng áp dụng sẽ tạo khuôn khổ pháp lý thực hiện CT-DA TCVM phục vụ người nghèo, đối tượng có thu nhập thấp phù hợp với quy định tại khoản 6, Điều 161 Luật các TCTD và các quy định có liên quan của pháp luật. Do phạm vi, đối tượng áp dụng của quy định vượt quá thẩm quyền, khả năng NHNN, nên Thủ tướng Chính phủ cần chỉ đạo, giao các Bộ, ngành có liên quan gồm: NHNN, Bộ Nội vụ, Bộ Ngoại giao, các tổ chức CT-XH... nghiên cứu, phối hợp làm rõ khái niệm về các loại hình tổ chức phi chính phủ. Trường hợp vượt quá thẩm quyền của Chính phủ, đề nghị Chính phủ trình Ủy ban Thường vụ Quốc hội xem xét, quyết định.
Thứ hai, đối với đăng ký, thành lập CT-DA TCVM: Cần bổ sung thêm quy định pháp luật liên quan để làm cơ sở cho chính quyền các tỉnh, Bộ Nội vụ, Bộ Ngoại giao và có thể nhiều Bộ, ngành liên quan khác trong thời gian tới... cho phép, quyết định thành lập CT-DA TCVM. Tháo gỡ được tình trạng hiện nay theo Nghị định số 30, Nghị định số 45 và Nghị định số 12/2012/NĐ-CP ngày 01/3/2012 của Chính phủ về đăng ký và quản lý hoạt động của các tổ chức phi chính phủ nước ngoài tại Việt Nam - không đề cập đến nội dung hoạt động TCVM trong việc cấp phép hoạt động cho các quỹ, hội, NGO trong và ngoài nước. Tuy nhiên, cũng có một cách giải thích khác cho các tổ chức có thể lựa chọn hình thức tổ chức dưới dạng mô hình CT-DA TCVM - không nhất thiết phải thành lập quỹ, hội mới được phép hoạt động trong lĩnh vực TCVM sau khi có quy định mới ra đời (điều này có thể phải mất nhiều thời gian do chờ đợi Thông tư hướng dẫn cụ thể).
Thứ ba, sửa đổi hoặc bổ sung điều kiện cụ thể đối với thành lập, đăng ký CT-DA TCVM theo hướng ban hành điều kiện thành lập, quyền hạn, trách nhiệm của người sáng lập, thành lập, chủ sở hữu và trách nhiệm cấp phép của NHNN. Bổ sung thêm đối tượng, loại hình các tổ chức xã hội, tổ chức xã hội nghề nghiệp và các tổ chức khác được thành lập theo quy định pháp luật được tham gia, thành lập CT-DA TCVM ngoài quy định áp dụng đối với tổ chức CT, tổ chức CT-XH, NGO.
Thứ tư, trong thời gian trước mắt, đề nghị NHNN tham mưu cho Chính phủ quy định rõ về những loại hình tổ chức như quỹ, hội, quỹ từ thiện có hoạt động TCVM được phép đăng ký hoạt động. Chỉ nên loại trừ các CT-DA đã được thành lập dưới hình thức các quỹ xã hội, hội từ trước khi quyết định này có hiệu lực. Sau khi quyết định có hiệu lực, các CT-DA TCVM mới cần đăng ký thành lập với các cơ quan tổ chức có thẩm quyền (trong đó, có NHNN) khi đảm bảo các yêu cầu của quy định mới này.
Thứ năm, theo thông lệ và kinh nghiệm quốc tế, tổ chức CT, tổ chức CT-XH, NGO trong nước, NGO nước ngoài phải tiến hành chuyển đổi CT-DA TCVM ngay sau khi tổng số dư tiền gửi vượt quá tổng dư nợ vì tại thời điểm đó, các CT-DA TCVM bắt đầu sử dụng tiền gửi của các thành viên để cho vay, do đó trở thành hoạt động trung gian tài chính. Vượt quá giới hạn này, họ cần phải được Nhà nước quản lý như các tổ chức nhận tiền gửi.
Thứ sáu, quy định cụ thể đối với CT-DA TCVM phải tiến hành công khai, minh bạch hoạt động TCVM của mình cho các cơ quan quản lý, với chính quyền địa phương và khách hàng. Minh bạch trong công bố, thực hiện các quy định về lãi suất, phương pháp tính lãi và hoạt động hướng đến sự bền vững, tính trách nhiệm xã hội cao hơn.
1Nghị định số 28/2005/NĐ-CP ngày 09 tháng 3 năm 2005 của Chính phủ về tổ chức và hoạt động của tổ chức tài chính quy mô nhỏ tại Việt Nam và Nghị định số 165/2007/NĐ-CP ngày 15 tháng 11 năm 2007 của Chính phủ sửa đổi, bổ sung, bãi bỏ một số điều của Nghị định số 28/2005/NĐ-CP ngày 09 tháng 3 năm 2005 của Chính phủ về tổ chức và hoạt động của tổ chức tài chính quy mô nhỏ tại Việt Nam.
2Theo số liệu Liên hiệp Hội Phụ nữ Việt Nam, cơ quan này đang quản lý khoảng 300 CT-DA TCVM.
3Quy định của Chính phủ về thành lập quỹ, hội theo Nghị định số 45/2010/NĐ-CP và Nghị định số 30/2012/NĐ-CP không đề cập đến hoạt động TCVM.
4Thông tư số 02/2008/TT-NHNN ngày 02/4/2008 hướng dẫn thực hiện Nghị định số 28/2005/NĐ-CP và Nghị định số 165/2007/NĐ-CP của Chính phủ.
5Nghị định số 45/2010/NĐ-CP ngày 21/4/2010 quy định về tổ chức, hoạt động và quản lý hội; Nghị định số 30/2012/NĐ-CP ngày 12/4/2012 về tổ chức, hoạt động của quỹ xã hội, quỹ từ thiện.
6Chuyên gia Ngân hàng phát triển Châu Á, Ngân hàng thế giới, Công ty Tài chính quốc tế tại Việt Nam.
TÀI LIỆU THAM KHẢO:
1. Nghị định số 28/2005/NĐ-CP ngày 09 tháng 3 năm 2005 của Chính phủ về tổ chức và hoạt động của tổ chức tài chính quy mô nhỏ tại Việt Nam.
2. Nghị định số 165/2007/NĐ-CP ngày 15 tháng 11 năm 2007 của Chính phủ sửa đổi, bổ sung, bãi bỏ một số điều Nghị định số 28/2005/NĐ-CP ngày 09 tháng 3 năm 2005 của Chính phủ về tổ chức và hoạt động của tổ chức tài chính quy mô nhỏ tại Việt Nam.
3. Nghị định số 45/2010/NĐ-CP ngày 21/4/2010 của Chính phủ quy định về tổ chức, hoạt động và quản lý hội.
4. Nghị định số 30/2012/NĐ-CP ngày 12/4/2012 của Chính phủ về tổ chức, hoạt động của quỹ xã hội, quỹ từ thiện.
5. Thông tư số 02/2008/TT-NHNN ngày 02/4/2008 hướng dẫn thực hiện Nghị định số 28/2005/NĐ-CP ngày 09 tháng 3 năm 2005 của Chính phủ về tổ chức và hoạt động của tổ chức tài chính quy mô nhỏ tại Việt Nam và Nghị định số 165/2007/NĐ-CP ngày 15 tháng 11 năm 2007 của Chính phủ sửa đổi, bổ sung, bãi bỏ một số điều của Nghị định số 28/2005/NĐ-CP ngày 09 tháng 3 năm 2005 của Chính phủ về tổ chức và hoạt động của tổ chức tài chính quy mô nhỏ tại Việt Nam.
6. Dự thảo và giải trình Quy định về hoạt động của các chương trình, dự án tài chính vi mô của tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hội, tổ chức phi chính phủ của Ngân hàng Nhà nước Việt Nam.