Các chính sách kinh tế vĩ mô là công cụ quan trọng được chính phủ các nước sử dụng để điều hành nền kinh tế theo mục tiêu đã định, trong đó hai bộ chính sách chính có tính chi phối mạnh mẽ đến một nền kinh tế thường được đề cập tới là chính sách tài khóa (CSTK) và chính sách tiền tệ (CSTT). Mỗi một chính sách theo đuổi một mục tiêu cụ thể và tuân theo những quy luật riêng nhưng đều hướng tới một mục đích chung là ổn định kinh tế vĩ mô, đảm bảo các cân đối lớn của nền kinh tế.
Xét về mục tiêu, mỗi quốc gia đều xây dựng các mục tiêu khác nhau trong việc sử dụng chính sách tiền tệ và chính sách tài khóa, song nhìn chung chính sách tiền tệ theo đuổi mục tiêu kiểm soát lạm phát còn chính sách tài khóa theo đuổi các mục tiêu chủ yếu là đảm bảo nguồn lực tài chính để nhà nước thực hiện vai trò, chức năng của mình (bao gồm quản lý nhà nước trong các lĩnh vực và cung cấp những dịch vụ công), góp phần thúc đẩy phát triển sản xuất kinh doanh, phát triển văn hóa – xã hội, giữ gìn và bảo vệ môi trường.
Xét về cơ chế và nguyên tắc vận hành, CSTT thông qua các công cụ CSTT để nới lỏng hay thắt chặt cung tiền, qua đó làm tăng/ giảm tổng cầu nền kinh tế, từ đó tác động đến lạm phát, tăng trưởng kinh tế.
Theo một nghĩa rộng hơn, CSTT ở đây còn bao hàm cả chính sách tỷ giá và chính sách quản lý ngoại hối. Một khuôn khổ chính sách tiền tệ hiệu quả phải được gắn liền với một chính sách tỷ giá và chính sách ngoại hối hợp lý. Liên quan đến tính hiệu quả của CSTT theo nghĩa rộng, đã có những nghiên cứu đưa ra tính nguyên tắc của 3 chính sách bộ phận trong CSTT mở rộng, trong đó nổi bật là lý thuyết “Bộ ba bất khả thi”. Điều này cho thấy, trong bản thân nội hàm của CSTT đã phải có sự phối hợp rất đồng bộ của các chính sách bộ phận mới đảm bảo những điều kiện cần thiết cho hiệu quả của CSTT với tư cách là một công cụ điều tiết vĩ mô.
Việc tuân thủ các quy luật, quy tắc điều hành chính sách tiền tệ đã được đúc kết cả về mặt lý thuyết lẫn thực tiễn là nguyên tắc quan trọng đảm bảo việc vận hành đúng đắn và hiệu quả chính sách này. Tuy nhiên, quan trọng không kém là sự nhận thức của các nhà hoạch định chính sách về tính linh hoạt trong việc áp dụng các quy luật và quy tắc này, đặc biệt là trong các thời điểm nền kinh tế bất ổn. Cuộc khủng hoảng tài chính toàn cầu vừa qua và những dư chấn của nó đã để lại nhiều bài học về vấn đề thực thi CSTT trong bối cảnh kinh tế bất ổn. Nhiều nghiên cứu đánh giá, phân tích xung quanh cuộc khủng hoảng và những giải pháp CSTT ứng phó đã được thực hiện, đều rút ra những nhận định và quan điểm chung về sự linh hoạt cần thiết của những người điều hành chính sách. Cụ thể có thể viện dẫn một trong những kết luận được đưa ra trong cuộc hội đàm giữa các ngân hàng trung ương các nước do BIS tổ chức vào hồi đầu năm 2011 là “…một khuôn khổ chính sách tiền tệ theo lệ thường chưa hẳn đã là đủ để đối phó với khủng hoảng; do vậy, các ngân hàng trung ương phải đủ linh hoạt và sáng tạo trong việc tiếp cận các chính sách để phản ứng một cách nhanh chóng trước những bất ổn...”
Hộp 1. Lý thuyết về Bộ ba bất khả thi trong điều hành CSTT Lý thuyết bộ ba bất khả thi (tiếng Anh là “Impossible Trinity” hay “Inconsistent Trinity” hay “Triangle of Impossibility”) là một chính sách kinh tế quốc tế. Lý thuyết này phát biểu rằng: một quốc gia không thể đồng thời thực hiện cùng một lúc 3 mục tiêu chính sách vĩ mô: (1) Ổn định tỷ giá (2) Tự do hóa dòng vốn; và (3) Chính sách tiền tệ độc lập. Thuật ngữ này còn dùng để chỉ tình thế kinh tế dễ đổ vỡ khi mà một quốc gia cố tình thi hành ba chính sách trên cùng lúc. Có thể minh họa lý thuyết này trong sơ đồ dưới đây.
Một quốc gia chỉ có thể chọn tối đa 2 trong 3 mục tiêu trên. Quốc gia này có thể chọn một chính sách ổn định tỷ giá nhưng phải hi sinh tự do hóa dòng vốn tức là tiếp tục kiếm soát vốn (giống như Trung Quốc ngày nay), hoặc có thể chọn một chính sách tự do hóa dòng vốn nhưng vẫn tự chủ về tiền tệ, song phải để tỷ giá thả nổi (giống như Anh hoặc Canada), hoặc có thể chọn kiểm soát vốn và ổn định chính sách tiền tệ, nhưng phải thả nổi lãi suất để chống lạm phát hoặc suy thoái (giống như Achentina hoặc hầu hết châu Âu). Đây là mô hình lý thuyết phổ biến, còn gọi là mô hình Mundell- Fleming được Robert Mundell và Marcus Fleming phát triển trong những năm 1960. Đến những năm 1980 khi vấn đề kiểm soát vốn bị thất bại ở nhiều quốc gia cùng với mâu thuẫn nổi lên ngày càng rõ giữa việc neo giữ tỷ giá và chính sách tiền tệ độc lập thì Lý thuyết bộ ba bất khả thi đã trở thành nền tảng cho kinh tế học vĩ mô của nền kinh tế mở. Một cách phát biểu khác của lý thuyết bộ ba bất khả thi rất được chú ý như sau: với một chính sách ổn định tỷ giá hoàn hảo, với một tài khoản vốn mở (không bị kiểm soát) hoàn hảo, nhưng một quốc gia vẫn hoàn toàn không thể tự chủ chính sách tiền tệ. Những ví dụ lặp lại trên thế giới cho thấy ở những nơi và thời điểm mà tài khoản vốn bắt đầu được tự do, thì cùng lúc xuất hiện một chính sách tỷ giá cứng nhắc hơn và sự tự chủ về chính sách tiền tệ cũng giảm đi. Có thể thấy rõ tình trạng này ở một số nước Mỹ La tinh thời điểm trước khủng hoảng tiền tệ những năm 1990 (Mexico, Argentina, Chile, Brazil) và ở những nước Đông Nam Á trước khủng hoảng tài chính khu vực 1997-1998 (Thái Lan, Indonesia, Malaysia, Philippines v.v.). Song song với sự phát triển thương mại và dịch vụ trong thế giới hiện đại, kiểm soát vốn rất dễ bị bỏ qua. Thêm nữa, vấn đề kiểm soát vốn còn thể hiện những thay đổi của quốc gia không phù hợp với thực tế hiện nay. Do vậy rất khó để một quốc gia có được một hệ thống kiểm soát vốn thật sự hiệu quả. Lý thuyết bộ ba bất khả thi khẳng định rằng: trong điều kiện ngày nay, một quốc gia phải lựa chọn giữa việc giảm thiểu sự thay đổi tỷ giá hoặc điều hành một chính sách tiền tệ độc lập ổn định chứ không thể đạt được cả hai đồng thời. |
Trong khi đó, đối với CSTK, việc sử dụng CSTK để can thiệp, điều chỉnh kinh tế vĩ mô, thường được thực hiện thông qua viêc tăng (giảm) qui mô, phạm vi chi ngân sách và/hoặc tăng (giảm) các khoản thu ngân sách qua đó tác động đến tổng cung, tổng cầu và hệ quả là thúc đẩy hay hạn chế tăng trưởng kinh tế. Bên cạnh đó, các biện pháp để bù đắp thâm hụt ngân sách cũng có tác động đáng kể đến ổn định kinh tế vĩ mô.
Thực tế cho thấy, hầu hết chính phủ các nước thường sử dụng CSTK để can thiệp vào nền kinh tế qua việc tăng chi ngân sách, giảm thuế để kích cầu, mở rộng sản xuất hơn là tiết kiệm chi và tăng thu để bù đắp ngân sách. Kết quả là hầu hết các quốc gia đều bị thâm hụt ngân sách, mức thâm hụt lớn, nợ công chính phủ tăng nhanh, kéo dài. Điều này thường gây ra hậu quả nghiêm trọng về lạm phát, mất cân đối giữa tiết kiệm đầu tư làm bất ổn kinh tế vĩ mô. Vì vậy, vấn đề hiệu quả, bền vững của CSTK đã được đặt ra.
Đã có nhiều nghiên cứu xung quanh vấn đề này và cho đến nay, tổng kết về mặt lý luận, một chính sách tài khóa bền vững thường được nhìn nhận ở các khía cạnh như sau:
- Trong dài hạn, một chính sách tài khóa bền vững là một chính sách đảm bảo được khả năng chi trả các khoản nợ trong dài hạn của chính phủ. Nói cách khác, để một chính sách tài khóa được coi là bền vững thì không nhất thiết luôn luôn phải duy trì một chính sách cân bằng (không có bội chi) mà phải tạo được tiềm năng thặng dư ngân sách trong tương lai và mức thặng dư này phải đủ lớn để bù đắp những khoản nợ hiện tại. Khái niệm về chính sách tài khóa bền vững trong dài hạn là một khái niệm mang tính liên thời, khó có thể đánh giá tại thời điểm hiện tại nhất định, vì vậy việc cần thiết là xây dựng được mức chỉ tiêu xác định phạm vi mà khi đó chính phủ cần phải điều chỉnh tài khóa (từ thâm hụt sang thặng dư) để đảm bảo duy trì được mức tài khóa bền vững. Tỷ lệ nợ (debt ratio) là một trong những biến lượng trung tâm được sử dụng để đánh giá sự bền vững tài khóa. Phân tích những biến động trong tỷ lệ nợ của một quốc gia – đặc trưng nhất là tổng nợ chính phủ trên GDP - là bước đầu tiên trong việc đánh giá sự bền vững của một chính sách tài khóa. Chỉ tiêu này cao và ngày càng gia tăng là một trong những dấu hiệu không tốt cho tính bền vững của CSTK quốc gia.
- Trong ngắn hạn, tính bền vững của CSTK thể hiện ở sự ổn định tài chính, nói cách khác là khả năng chi trả các khoản nợ đến hạn hay khả năng thanh khoản của cả quốc gia. Sự ổn định tài chính này được đảm bảo từ hai nguồn: (i) khả năng của chính phủ trong việc huy động các nguồn lực bên trong thông qua tăng thu, giảm chi và (ii) khả năng tiếp cận các nguồn vốn quốc tế.
Để CSTK thực sự trở thành công cụ điều tiết vĩ mô hiệu quả thì phải thiết lâp một CSTK bền vững. Để có được một CSTK bền vững, nhiều quốc gia đã xây dựng những quy tắc cụ thể nhằm đảm bảo thực thi một chính sách tài khóa ổn định. Chẳng hạn như Quy tắc ổn định tài khóa của Anh (Code for Fiscal Stability) được xây dựng theo tinh thần Quy tắc Minh bạch tài khóa của IMF. Theo đó, nhìn chung, các chính sách tài khóa phải được vận hành theo đảm bảo các quy tắc: minh bạch, thực tế, xây dựng các biện pháp khác nhau để ứng dụng trong các tình huống khác nhau, và phải chấp nhận sự đánh đổi giữa các biện pháp này.
Các quy tắc tài khóa được lập ra nhằm đảm bảo rằng tài chính công được quản lý một cách thận trọng và được duy trì một cách hiệu quả qua đó mà Chính phủ thực hiện được các cam kết chi tiêu của mình mà không phá vỡ sự ổn định kinh tế hay sử dụng quá mức các nguồn lực lẽ ra phải dành cho thế hệ tương lai, đảm bảo tính hiệu quả và bền vững của chính sách tài khóa. Tuy nhiên, cũng như chính sách tiền tệ, việc lập ra các quy tắc, quy luật vận hành CSTK của các quốc gia vẫn phải dành một khoảng trống nhất định cho sự linh hoạt chính sách. Trong quy định về tài khóa của nhiều quốc gia đều ghi rõ điều khoản chấp nhận một sự linh hoạt vừa đủ để thích ứng với những diễn biến bất thường cũng như mang tính chu kỳ của nền kinh tế.
Điểm qua những nét cơ bản về mặt lý luận cũng với kinh nghiêm thực tiễn của các nền kinh tế trong việc thực thi CSTT và CSTK như trên cho thấy để đảm bảo tính hiệu quả của từng CSKT vĩ mô và tính hiệu quả trong phối hợp các chính sách kinh tế vĩ mô trong điều kiện môi trường ổn định về cơ bản là cần tuân thủ các nguyên tắc đã được tổng kết thành lý luận. Tuy nhiên tính linh hoạt và sáng tạo là không thể thiếu đặc biệt là trong điều kiện nền kinh tế biến động. Đây là điều dễ hiểu bởi bản thân các chính sách được xây dựng dựa trên các lý thuyết, các lý thuyết được xây dựng ít nhiều dựa trên các yếu tố giả định, vì vậy việc áp dụng các chính sách trong thực tiễn nền kinh tế là một lĩnh vực khoa học nghệ thuật đòi hỏi sự sáng tạo linh hoạt trong từng hoàn cảnh, chứ không chỉ là môn khoa học thuần túy áp dụng một cách đơn giản máy móc các công thức, các quy luật, mô hình lý thuyết đưa ra. Có thể kết luận rằng, để đảm bảo việc vận hành các CSKT một cách thông minh và hiệu quả, các chính sách này cần phải được vận hành sao cho:
- Đi theo đúng mục tiêu, nhiệm vụ cơ bản mà bản thân mỗi chính sách hướng tới nhằm thiết lập các cân đối vĩ mô cơ bản, tạo ra sự ổn định cho nền kinh tế; đồng thời có sự trao đổi, phối hợp giữa các chính sách để hướng tới mục tiêu chung;
- Linh hoạt điều chỉnh mục tiêu của từng chính sách, sáng tạo trong việc sử dụng các công cụ chính sách trong từng giai đoạn nhất định, chấp nhận những đánh đổi về mục tiêu nhất định trong ngắn hạn để phản ứng nhanh chóng trước các diễn biến bất thường của nền kinh tế nhưng không quên đi mục tiêu, nhiệm vụ cơ bản, và tính quy luật của mỗi chính sách.
Tài liệu tham khảo:
Andrew Kilpatrick (2002), Tranparent Framework, fiscal rules and policy – making under uncertainty
Assessing fiscal soundness – Theory and practice (2007), European Central Bank
BIS Central Bankers’ speeches (2011)
Trần Thị Thanh Hòa
Viện Chiến lược Ngân hàng