Cộng hòa Séc và Hungary – hai quốc gia Đông Âu cũng giống như nhiều nền kinh tế chuyển đổi trong đó có Việt Nam đều phải trải qua giai đoạn chuyển đổi từ nền kinh tế tập trung sang kinh tế thị trường với những yêu cầu về cải cách kinh tế; trong đó có công tác tái cấu trúc hệ thống ngân hàng. Yêu cầu phải tái cấu trúc hệ thống ngân hàng được đặt ra tại Séc và Hungary vào đầu thập niên 90 khi tỷ lệ nợ xấu tại hai nước này đều trên mức 30%. Chính vì vậy, việc xử lý nợ xấu ngân hàng là một nhiệm vụ trọng tâm trong công tác tái cấu trúc hệ thống ngân hàng tại 2 quốc gia này.
Cộng hòa Séc và Hungary có cách thức giải quyết nợ xấu riêng nhưng có một điểm trùng hợp là cả hai quốc gia này đều thành lập một tổ chức chuyên biệt để giải quyết nợ xấu. Về cơ bản, cách thức xử lý nợ xấu thông qua tổ chức chuyên biệt tại cộng hòa Séc và Hungary cũng giống như cách thức xử lý thông qua công ty quản lý tài sản AMC. Tuy nhiên, cách thức xử lý nợ xấu tại hai nước là không hoàn toàn giống nhau và đạt được những thành công, thất bại khác nhau. Trong khi các khoản nợ xấu tại Cộng hòa Séc đều được giao cho một ngân hàng chuyên biệt (Konsolidacni Banks – KoB) xử lý thì nợ xấu tại Hungary được chia làm hai nhóm: các khoản nợ lớn và phức tạp được giao cho một cơ quan trực thuộc chính phủ và Ngân hàng phát triển Hungary giải quyết; các khoản nợ còn lại do các ngân hàng tự giải quyết theo thỏa thuận của ngân hàng với Bộ Tài chính.
* Kinh nghiệm xử lý nợ xấu tại Cộng hòa Séc
Năm 1991, tỷ lệ nợ xấu trong hệ thống ngân hàng Séc là 36%. Tỷ lệ nợ xấu quá cao đã khiến Chính phủ quyết định thành lập ngân hàng chuyên biệt KoB vào tháng 3/1991 để giải quyết vấn đề nợ xấu.
Hầu hết các khoản nợ xấu tại Cộng hòa Séc liên quan đến các doanh nghiệp nhà nước. Phần lớn nguồn vốn hoạt động của các doanh nghiệp nhà nước tại Cộng hòa Séc được lấy từ tín dụng ngân hàng ngắn hạn quay vòng với mức lãi suất thấp và không cần tài sản đảm bảo (gọi là tín dụng TOZ). Vào đầu năm 1991, Cộng hòa Séc đã thực hiện bãi bỏ hoàn toàn các khoản tín dụng TOZ và giao cho KoB tiếp quản. KoB có nhiệm vụ tái cấu trúc các khoản tín dụng TOZ này thành các khoản nợ có thời gian đáo hạn 7 năm với mức lãi suất thị trường.
KoB cũng tiến hành tách các khoản nợ xấu và nợ dưới chuẩn ra khỏi bảng cân đối của 3 trong số 4 ngân hàng lớn nhất Cộng hòa Séc. Giá trị của các khoản nợ xấu này tương đương khoảng 4 tỷ USD. Các khoản nợ này chuyển sang bảng cân đối của KoB. 4 tỷ USD này được lấy từ khoản 6 tỷ USD các khoản tín dụng TOZ.
Đồng thời, Quỹ Tài sản quốc gia (National Property Fund – NPF) được thành lập năm 1991 nhằm hỗ trợ cho công tác tư nhân hóa ngân hàng. Để thực hiện công tác tái cấp vốn cho ngân hàng, NPF đã phát hành 1,7 tỷ USD trái phiếu mới. Trong đó, 400 triệu USD dành cho vốn (có thể hoàn trả bằng tiền) và 1,3 tỷ USD là trái phiếu kỳ hạn 5 năm (trả lại dưới dạng cổ phiếu của các doanh nghiệp được tư nhân hóa). Sau đó, một chương trình tư nhân hóa rộng rãi các ngân hàng được triển khai. Tất cả các ngân hàng lớn được tư nhân hóa một phần nhưng nhìn chung phần lớn cổ phần vẫn là sở hữu nhà nước (do NPF sở hữu).
Nhìn chung, tỷ lệ nợ xấu tại Séc đã giảm bớt một phần, từ 36% năm 1991 còn khoảng 30% năm 1996. Chi phí xử lý nợ xấu tương đương 18% GDP nhưng phải thừa nhận công tác xử lý nợ xấu của Cộng hòa Séc không đạt được kết quả tốt như mong đợi.
* Kinh nghiệm xử lý nợ xấu tại Hungary
Quá trình xử lý nợ xấu tại Hungary bao gồm 3 quá trình nối tiếp nhau: làm sạch danh mục vốn đầu tư của các ngân hàng; xóa nợ cho các doanh nghiệp nhà nước quan trọng và tái cấp vốn cho các ngân hàng.
Đầu tiên, Hungary thực hiện công tác làm sạch danh mục vốn đầu tư của các ngân hàng. Hungary cho phép các ngân hàng chuyển các khoản nợ xấu hoặc nợ cũ sang trái phiếu kỳ hạn 20 năm. Một cơ quan thu hồi nợ xấu được thành lập vào T12/1992, cơ quan này dùng trái phiếu chính phủ để đổi lấy các khoản nợ xấu được coi là các khoản nợ lớn và quan trọng. Cơ quan này có quyền bán các khoản nợ xấu hoặc tham gia vào quá trình tái cấu trúc các doanh nghiệp không có khả năng trả nợ. Đối với các khoản nợ xấu còn lại, các ngân hàng tự giải quyết theo hợp đồng với Bộ tài chính, và hạn chế các khoản cho vay mới. Để khuyến khích các ngân hàng tự xử lý vấn đề nợ xấu, Chính phủ Hungary cấp cho các ngân hàng 2% phí xử lý nợ xấu. Trên thực tế, mức trợ cấp này là quá thấp nên hầu hết các ngân hàng đã tìm cách bán các khoản nợ xấu cho các công ty xử lý nợ xấu tư nhân trên thị trường. Những khoản nợ xấu không thể giải quyết và không thể bán cuối cùng lại chuyển giao cho Ngân hàng phát triển Hungary (Hungary Development Bank – HDB) và trong hầu hết trường hợp HDB đã phải xóa nợ các khoản nợ xấu này. Chi phí cho quá trình làm sạch danh mục đầu tư của các ngân hàng tương đương 3,7% GDP Hungary thời điểm đó.
Tuy nhiên, công tác xử lý nợ xấu nêu trên tại Hungary chỉ mang tính chất tạm thời và cũng chỉ có kết quả hạn chế do: (i) việc chuyển các khoản nợ xấu sang trái phiếu không bao gồm các khoản nợ còn nghi ngờ và các khoản nợ dưới chuẩn; (ii) giải pháp trên chưa giải quyết được vấn nạn đầu tư kém hiệu quá của các ngân hàng; (iii) quá trình xử lý nợ xấu không đi kèm với sự thay đổi trong cách quản lý và hoạt động của ngân hàng và (iv) Chính phủ Hungary yêu cầu 1 công ty kiểm toán tham gia vào quá trình làm sạch danh mục đầu tư của các ngân hàng nhưng công tác kiểm toán thực hiện quá nhanh và sơ sài.
Rõ ràng, vấn đề nợ xấu trong hệ thống ngân hàng Hungary chưa thể được giải quyết do hoạt động ngân hàng không hiệu quả vẫn tiếp diễn; đồng thời, trạng thái tài chính của các doanh nghiệp thì xấu đi do tác động trễ của việc sản lượng sụt giảm mạnh và tác động của Luật phá sản mới. Chính vì vậy, chính phủ Hungary đã quyết định xử lý nợ xấu trực tiếp từ hai chủ thể chính liên quan đến vấn đề nợ xấu là các doanh nghiệp nhà nước và ngân hàng.
Chính phủ Hungary đã xóa nợ cho các doanh nghiệp nhà nước mà Chính phủ coi là quan trọng. Các khoản nợ xấu này được xóa trên bảng cân đối của ngân hàng; đổi lại ngân hàng sẽ được nhận trái phiếu chính phủ kỳ hạn 20 năm. Chi phí cho công tác xóa nợ này tương đương khoảng 1,6% GDP.
Tuy nhiên, tỷ lệ nợ xấu tại Hungary vẫn ở mức cao, xấp xỉ 30% vào năm 1993 do Hungary bắt đầu áp dụng cách phân loại nợ mới theo tiêu chuẩn quốc tế nên một số khoản nợ xấu mới đã xuất hiện; trong khi đó, tình trạng tài chính của các doanh nghiệp mắc nợ vẫn tiếp tục bị xấu đi.
Do vậy, Hungary quyết định sẽ tái cấp vốn cho các ngân hàng nhằm giúp các ngân hàng đạt được tỷ lệ CAR 8%. Tái cấp vốn được thực hiện dưới hình thức Chính phủ dùng trái phiếu chính phủ để mua các cổ phiếu mới phát hành của các ngân hàng nằm trong chương trình tái cấp vốn. Kết quả là sở hữu nhà nước trong ngân hàng tăng tạm thời. Sau đó, Hungary gia hạn cho các khoản vay phụ cho các ngân hàng. Công tác này không làm gia tăng sở hữu nhà nước trong hệ thống ngân hàng. Tiếp theo, các ngân hàng phải tự giải quyết nợ xấu. Hầu hết các ngân hàng đều được yêu cầu thành lập một bộ phận riêng để giải quyết nợ xấu (ngay trong chính ngân hàng hoặc một bộ phận độc lập). Việc này sẽ giúp tách bạch được hoạt động xử lý nợ xấu với các hoạt động bình thường của ngân hàng và giúp phân loại được ngân hàng tốt và xấu cho quá trình tư nhân hóa. Các ngân hàng được tái cấp vốn được yêu cầu phải nộp một kế hoạch củng cố hoạt động cụ thể nhằm lành mạnh hóa hoạt động (bao gồm hợp lý hóa công tác quản lý, cải cách kiểm soát nội bộ và hiện đại hóa hoạt động ngân hàng). Việc triển khai thực hiện đề xuất tiến hành theo một bản thỏa thuận ký kết giữa ngân hàng và Bộ Tài chính.
Bằng cách xử lý các khoản nợ xấu lớn thông qua một cơ quan chuyên biệt và Ngân hàng phát triển Hungary và các khoản nợ xấu còn lại do ngân hàng tự giải quyết; kết hợp cùng công tác giải quyết nợ xấu trực tiếp từ phía các DNNN và tái cấp vốn cho ngân hàng, Hungary đã thành công trong công tác xử lý nợ xấu. Nợ xấu tại Hungary đã giảm từ gần 30% vào năm 1993 xuống khoảng 5% vào năm 1997 với chi phí xử lý nợ xấu của Hungary khoảng 13% GDP.
Tóm lại, công tác xử lý nợ xấu của Hungary tỏ ra có hiệu quả hơn Cộng hòa Séc. Điều này có được là nhờ công tác xử lý nợ xấu của Hungary được điều chỉnh kịp thời khi các biện pháp giải quyết nợ xấu ban đầu tỏ ra không hiệu quả. Hơn thế nữa, các biện pháp Hungary sử dụng đã xử lý được triệt để hơn gốc rễ phát sinh nợ xấu.
Từ những điểm thành công và thất bại trong công tác xử lý nợ xấu tại Hungary và Cộng hòa Séc, có thể rút ra một số điểm lưu ý cho Việt Nam trong công tác xử lý nợ xấu như sau:
- Công tác xử lý nợ xấu cần được tiến hành toàn diện, giải quyết được gốc rễ của vấn đề. Chẳng hạn, công tác xử lý nợ xấu cần được song hành với các cải cách liên quan đến các chủ thể chính liên quan đến vấn đề nợ xấu, mà cụ thể tại Séc và Hungary là ngân hàng và các doanh nghiệp nhà nước. Công tác xử lý nợ xấu tại Cộng hòa Séc không đạt được hiệu quả như mong đợi, nguyên nhân một phần là do công tác xử lý nợ xấu chưa giải quyết được các vấn đề về quản trị, sở hữu chéo giữa các doanh nghiệp nhà nước, chất lượng giám sát nội bộ ngân hàng yếu kém, minh bạch hóa thông tin ở mức thấp…
- Kế hoạch xử lý nợ xấu cần được liên tục xem xét, đánh giá và sửa đổi phù hợp với điều kiện thực tế.
- Đối với tổ chức chuyên biệt được giao nhiệm vụ giải quyết nợ xấu, cần xác định nhiệm vụ trọng tâm là giải quyết nợ xấu. Trên cơ sở đó, thành lập ra các bộ phận chuyên trách trực thuộc tổ chức thực hiện các nhiệm vụ hỗ trợ công tác xử lý nợ xấu. Ví dụ, việc thẩm định nợ xác định giá trị nợ xấu, tái cấu trúc các khoản nợ xấu (như KoB tái cấu trúc các khoản nợ TOZ thành các khoản nợ có lãi suất thị trường), tham gia vào quá trình lành mạnh hóa và nâng cao hiệu quả hoạt động của các doanh nghiệp và ngân hàng có liên quan đến các khoản nợ xấu… Tổ chức chuyên biệt giải quyết nợ xấu không nên có các hoạt động ảnh hưởng không tốt hoặc làm phân tán nguồn lực cho công tác xử lý nợ xấu. Ví dụ, ban đầu, KoB ngoài nhiệm vụ thu hồi nợ xấu còn có nhiệm vụ hoạt động như một ngân hàng phát triển, là phương tiện để chính phủ theo đuổi các dự án công nghiệp. KoB cũng được thực hiện một số chức năng ngân hàng thương mại và huy động tiền gửi nhưng điều này tiềm ẩn rủi ro đạo đức do ngân hàng này quá nhiều tài sản nợ xấu nên có thể sẽ thực hiện các hoạt động rủi ro cao. Kết quả là hiệu quả xử lý nợ xấu của KoB không tốt như mong đợi. Do vậy mà sau này KoB được tái cấu trúc, bỏ đi các hoạt động đầu tư và cũng không còn giấy phép hoạt động ngân hàng.
Tài liệu tham khảo
1. Bonin, J. & Wachtel, P., (2004) “Dealing with financial fragility in transitions economies”, BOFIT Discussion papers 22/2004.
2. Bonin, J. & Wachtel, P., (1999) “Toward Market-Oriented Banking in the Economies in Transition” in M. I. Blejer & M. Skreb (Eds.), “Financial sector transformation: lessons from economies in transition”, 93-131, Cambridge; New York: Cambridge University Press.
3. Edda Zoli (2001) “Cost and effectiveness of Banking Sector Restructuring in transition economies”, IMF.
4. Gerald A. McDermott, (2005) “Politics, Power, and Institution Building: Bank Crises and Supervision in East Central Europe”, Management Department , The Wharton School, University of Pennsylvania.
5. Gerard Caprio, (1998) “Preventing bank crises: lessons from recent global bank failures, Federal Reserve Bank of Chicago.
6. Szapary, Gyorgy, (2001) “Banking sector reform in Hungary: lessons learned, current trends and prospects”, Croatian National Bank.
Ths. Việt Anh – Ths.Ngọc Lan
Viện Chiến lược Ngân hàng