Ra đời từ giữa cơn khủng hoảng nợ công châu Âu với kỳ vọng là trụ cột giúp ổn định hệ thống tài chính và tăng cường niềm tin vào đồng Euro, Liên minh Ngân hàng châu Âu đến nay vẫn chưa thể hoàn tất.
Ảnh minh họa (Nguồn: Internet)
Ra đời trong khủng hoảng
Liên minh Ngân hàng châu Âu được khởi xướng vào năm 2012, trong một thời điểm then chốt khi Liên minh châu Âu (EU) đối mặt với mối đe dọa sống còn không chỉ đối với sự gắn kết nội khối, mà còn đối với sự tồn tại của đồng tiền chung Euro.
Cuộc khủng hoảng đồng Euro, còn được gọi là cuộc khủng hoảng nợ công châu Âu, ban đầu tấn công các quốc gia nhỏ hơn như Hy Lạp, Síp, Ireland và Bồ Đào Nha. Những phản ứng thái quá trên thị trường trái phiếu chính phủ đã đẩy các chính phủ, vốn đã rơi vào cảnh nợ nần nặng nề đến bờ vực vỡ nợ. Dù nghiêm trọng, nhưng cuộc khủng hoảng ban đầu vẫn có vẻ nằm trong tầm kiểm soát. Tuy nhiên, khi khủng hoảng lan sang các nền kinh tế lớn hơn trong khu vực đồng Euro như Tây Ban Nha và Ý và thị trường tài chính bắt đầu suy đoán về khả năng tan rã của đồng Euro, tình hình có nguy cơ vượt khỏi tầm kiểm soát.
Những điểm yếu mang tính cấu trúc trong hệ thống ngân hàng châu Âu đã làm trầm trọng thêm vấn đề. “Mối liên hệ ngân hàng - chính phủ”, còn được gọi là “vòng xoáy tử thần”, chính là tâm điểm của cơn bão - đó là mối quan hệ không lành mạnh và chuỗi phản ứng tiêu cực giữa các ngân hàng và chính phủ quốc gia. Khi khủng hoảng nổ ra, người ta nhận thấy rõ rằng việc quản lý và giám sát ngân hàng (khi đó, vẫn hoàn toàn do cấp quốc gia phụ trách) đã thất bại nghiêm trọng.
Liên minh Ngân hàng được coi là một phao cứu sinh nhằm khôi phục lòng tin và ổn định hệ thống tài chính đang bị tổn thương nghiêm trọng. Liên minh này chính thức có hiệu lực vào năm 2014. Tuy nhiên, hơn một thập kỷ sau, nó vẫn chưa hoàn thành - dù không phải vì thiếu nỗ lực.
Chặng đường trì trệ của Liên minh Ngân hàng
Trong nhiều năm, các nhà lãnh đạo EU đã tổ chức vô số cuộc họp về chủ đề này. Các nhà hoạch định chính sách, chuyên gia, nhà phân tích và học giả đã tham gia vào những cuộc tranh luận gay gắt. Nhiều nhóm công tác cấp cao đã công bố hàng loạt báo cáo nhằm thúc đẩy việc hoàn thiện Liên minh Ngân hàng.
Rất nhiều bên liên quan đã tham gia định hình thỏa thuận này, bao gồm các nguyên thủ quốc gia trong Hội đồng châu Âu, các bộ trưởng tài chính trong nhóm Eurogroup, các nhà đàm phán đến từ các quốc gia thành viên và các nhà hoạch định chính sách từ nhiều cơ quan EU khác nhau như Nghị viện châu Âu, Ủy ban châu Âu và Ngân hàng Trung ương châu Âu (ECB). Đã có rất nhiều tuyên bố được đưa ra, nhưng phần lớn lại dẫn đến các thỏa hiệp bị làm loãng hoặc những đề xuất sau đó, âm thầm biến mất.
Mặc dù đã nhiều năm trôi qua, khẩu hiệu “phải hoàn tất Liên minh Ngân hàng” vẫn còn đó. Các đời Chủ tịch Ủy ban châu Âu liên tiếp đều coi đây là ưu tiên hàng đầu. Năm 2015, Jean-Claude Juncker đã chủ trì việc chuẩn bị Báo cáo Năm Chủ tịch (Five President’s Report) nổi tiếng với mục tiêu này. Năm 2019, người kế nhiệm ông là Ursula von der Leyen tiếp tục nắm lấy ngọn cờ đó với quyết tâm tương tự. Thế nhưng đến năm 2025, vạch đích dường như vẫn xa vời như ngày nào.
Một trong những lý do then chốt khiến bế tắc kéo dài là sự thiếu nhất quán trong cách hiểu về việc “hoàn tất Liên minh Ngân hàng” thực sự có nghĩa là gì trong thực tiễn. Ngay cả các bên tham gia chính cũng vẫn bất đồng về định nghĩa “Liên minh Ngân hàng”.
Một khuôn khổ thống nhất cho các chính sách ngân hàng
Đối với những người quan sát thông thường, “Liên minh Ngân hàng” có thể gợi đến một thị trường ngân hàng được tích hợp hoàn toàn: Không rào cản, xuyên biên giới và được thúc đẩy bởi sự lưu chuyển vốn, đầu tư và đổi mới.
Chẳng phải điều đó từng là một phần trong tầm nhìn sáng lập của Liên minh Kinh tế và Tiền tệ (EMU) về một “liên minh ngày càng bền chặt” hay sao? Các kiến trúc sư của EMU từng coi hội nhập tài chính là điều kiện thiết yếu cho sự thành công lâu dài của đồng Euro. Họ tin rằng một liên minh tiền tệ cần có một liên minh ngân hàng tương ứng.
Trong 15 năm sau khi Hiệp ước Maastricht được ký kết năm 1992, sự hội nhập ngân hàng trong khu vực đồng Euro thực tế đã đạt được những bước tiến đáng kể. Nhưng như nhà kinh tế học người Ý và cựu thành viên Hội đồng Giám sát ECB, ông Ignazio Angeloni, từng lưu ý: Tiến trình này đã sụp đổ trong cuộc khủng hoảng tài chính năm 2008 và chưa bao giờ phục hồi hoàn toàn. Kể từ đó, các ngân hàng ngày càng thu hẹp hoạt động về lại thị trường trong nước, giảm mạnh các quan hệ và hoạt động xuyên biên giới. Đại dịch cách đây năm năm càng làm bùng lên một làn sóng phân mảnh mới.
Tuy nhiên, theo các tài liệu chính thức của EU, Liên minh Ngân hàng (theo ý tưởng từ năm 2012) không tập trung vào việc hình thành một “thị trường ngân hàng chung”, mà chủ yếu hướng tới một “khuôn khổ chung về chính sách ngân hàng”. Như nhà kinh tế học người Pháp Nicolas Véron - một chuyên gia hàng đầu trong lĩnh vực này - đã nhận định: Liên minh Ngân hàng thực chất là một dự án nhằm tập trung hóa trách nhiệm về chính sách an toàn vĩ mô ở cấp độ EU. Bên hưởng lợi chính từ việc chuyển giao quyền lực này từ cấp quốc gia lên cấp EU chính là Ngân hàng Trung ương châu Âu (ECB), tổ chức đã nổi lên với quyền lực gia tăng rõ rệt trong quá trình này.
Về mặt chính thức, Liên minh Ngân hàng dựa trên ba trụ cột: (i) Giám sát ngân hàng châu Âu thông qua Cơ chế Giám sát Duy nhất (Single Supervisory Mechanism, SSM); (ii) Quản lý và xử lý khủng hoảng thông qua Cơ chế Giải quyết Duy nhất (Single Resolution Mechanism, SRM); (iii) Chia sẻ rủi ro thông qua Cơ chế Bảo hiểm Tiền gửi châu Âu (European Deposit Insurance Scheme, EDIS). Hiện tại, SSM và SRM đã được triển khai, nhưng EDIS vẫn đang trong quá trình xây dựng.
Thành công một phần
Trong ba trụ cột nói trên, SSM được coi là thành công nhất. Tổ chức này - kết hợp giữa ECB và các cơ quan giám sát quốc gia - đã đánh dấu một bước ngoặt trong cách thức giám sát các ngân hàng Khu vực đồng Euro.
Cuối năm 2013, sau cuộc khủng hoảng đồng Euro, bà Daniele Nouy, một nhà quản lý ngân hàng trung ương Pháp, được bổ nhiệm xây dựng bộ phận giám sát hoàn toàn mới tại ECB. Nhóm của bà phải đối mặt với một nhiệm vụ đầy thách thức: Làm cho các ngân hàng trong EU trở nên an toàn và lành mạnh trở lại - nếu cần, bằng biện pháp cứng rắn.
Bằng cách kiểm tra kỹ lưỡng và làm sạch bảng cân đối kế toán của các ngân hàng, nhóm giám sát đã hành động rất hiệu quả, đặc biệt là trong việc xử lý các khoản nợ xấu. Đến cuối năm 2018, khi bà Nouy hoàn thành nhiệm kỳ 5 năm làm Chủ tịch Hội đồng Giám sát ECB, các ngân hàng Khu vực đồng Euro đã mạnh hơn đáng kể so với thời kỳ trước khủng hoảng.
Người ta kể rằng bà Nouy bắt đầu nhiệm vụ của mình chỉ với vài cộng sự trên một tầng trống tại trụ sở ECB ở Frankfurt. Một thập kỷ sau, Bộ phận Giám sát Ngân hàng ECB có 1.600 nhân viên, phối hợp với khoảng 5.200 giám sát viên quốc gia trên khắp châu Âu. Họ trực tiếp giám sát 114 ngân hàng quan trọng nhất của EU, chiếm khoảng 82% tổng tài sản của toàn ngành ngân hàng EU, và gián tiếp giám sát toàn bộ các ngân hàng còn lại.
Trong khi đó, quyền hạn của SSM đã mở rộng đáng kể: Cơ quan này hiện tiến hành kiểm tra sức khỏe tài chính định kỳ và kiểm tra sức chịu đựng (stress tests) đối với các ngân hàng chịu sự giám sát, thực hiện các cuộc thanh tra tại chỗ, thiết lập các yêu cầu vốn bổ sung để giảm thiểu rủi ro tài chính, cấp hoặc thu hồi giấy phép hoạt động ngân hàng, cũng như xem xét các thay đổi lớn về quyền sở hữu. Có thể nói, quyền hạn có ảnh hưởng sâu rộng nhất của ECB là quyết định xem một ngân hàng có đang hoặc sắp rơi vào tình trạng phá sản hay không.
Tuy nhiên, từ phía các ngân hàng, bộ phận giám sát của ECB ngày càng bị xem là xâm lấn và tốn kém. Các yêu cầu khắt khe về thanh khoản và vốn, nghĩa vụ báo cáo liên tục và hệ thống quy định tuân thủ không ngừng thay đổi đã trở thành gánh nặng nặng nề - càng làm suy giảm lợi nhuận, vốn đã bị bào mòn bởi chính sách lãi suất thấp kéo dài của ECB trong nhiều năm.
Bên cạnh đó, vẫn chưa rõ liệu SSM có còn duy trì được tinh thần quyết liệt và hiệu quả như thời bà Nouy lãnh đạo hay không, khi bà từng điều hành với một cảm giác cấp bách. Người kế nhiệm bà là Andrea Enria tập trung vào việc củng cố thành quả với một cách tiếp cận thận trọng và ít nổi bật hơn. Claudia Buch đã tiếp quản vị trí lãnh đạo SSM từ tháng 01/2024. Không thể phủ nhận rằng theo thời gian, cơ quan này đã phát triển thành một bộ máy quan liêu đồ sộ, đối mặt với những căn bệnh thường thấy: Trì trệ, chậm trễ và tự mãn.
Hai trụ cột yếu kém
Các chuyên gia đều đồng thuận rằng hai trụ cột còn lại của Liên minh Ngân hàng - SRM và EDIS - vẫn còn nhiều bất cập.
Theo ông Nicolas Véron, nhận định cho rằng trụ cột thứ hai SRM đã “hoàn thiện và vận hành hiệu quả” là một sự phóng đại. Tiến trình xây dựng một khuôn khổ quản lý và xử lý khủng hoảng ngân hàng nhất quán vẫn còn chậm chạp, thiếu đồng bộ và thường xuyên không đạt yêu cầu. Cách SRM xử lý một số ngân hàng gặp khó khăn - đặc biệt tại Ý và Tây Ban Nha - bị chỉ trích là chưa thực hiện đầy đủ sứ mệnh đảm bảo giải quyết có trật tự “với chi phí tối thiểu cho người nộp thuế và nền kinh tế thực”.
Ngoài ra, Ủy ban Giải quyết Duy nhất (Single Resolution Board , SRB) - được thành lập theo Quy định về SRM năm 2014 với vai trò là cơ quan giải quyết tập trung của EU - đại diện cho một bước tiến khác trong tiến trình rộng lớn hơn của Liên minh Ngân hàng về “trao quyền cho các cơ quan chuyên trách” (agencification), một tiến trình vẫn tiếp tục đặt ra nhiều vấn đề pháp lý, hiến định và trách nhiệm giải trình chưa được giải quyết.
Chỉ thị về phục hồi và xử lý ngân hàng (Bank Recovery and Resolution Directive, BRRD) - cũng được thông qua năm 2014 - giới thiệu nguyên tắc “bail-in”, tức là, chuyển tổn thất sang cho các cổ đông và chủ nợ tư nhân thay vì dùng ngân sách công để giải cứu. Tuy nhiên, cơ chế này không vận hành như kỳ vọng. Dù đã được sửa đổi, nó vẫn gây tranh cãi. Một số quốc gia thành viên vẫn cho rằng nên dùng tiền công để cứu các ngân hàng yếu kém, thay vì “hy sinh” tiền tiết kiệm của người dân.
Kết quả là, tầm nhìn sau khủng hoảng của EU về việc áp dụng trách nhiệm khu vực tư nhân trong hệ thống ngân hàng khó có khả năng trở thành hiện thực trong tương lai gần.
Còn một trụ cột thứ ba vẫn còn thiếu - EDIS - vốn đã bị trì hoãn từ lâu. Đây là Cơ chế Bảo hiểm Tiền gửi châu Âu, được thiết kế nhằm đảm bảo bảo vệ tiền gửi đồng đều trên toàn khu vực đồng Euro. Hiện tại, tiền gửi lên đến 100.000 Euro được bảo vệ hợp pháp, nhưng việc thực hiện cơ chế bảo vệ này vẫn thuộc thẩm quyền quốc gia.
EDIS sẽ chia sẻ rủi ro xuyên biên giới - nghĩa là, nếu ngân hàng ở một quốc gia sụp đổ, các quốc gia khác cũng phải cùng gánh vác tổn thất. Tuy nhiên, đây lại là lằn ranh đỏ đối với những nước như Đức, quốc gia kiên quyết phản đối việc phải gánh chịu thiệt hại từ các vụ phá sản ngân hàng ở các nước như Ý, Tây Ban Nha hay Hy Lạp. Dù đề xuất về EDIS đã được đưa ra cách đây cả một thập kỷ, dự thảo luật vẫn đang bị đình trệ trong quá trình đàm phán - và không có nhiều triển vọng được thông qua trong tương lai gần.
Điều gì xảy ra nếu toàn bộ câu chuyện ba trụ cột là sai lệch?
Ông Nicolas Véron lập luận rằng việc coi các vấn đề như xử lý khủng hoảng SRM và bảo hiểm tiền gửi EDIS là các mối quan tâm tách biệt, trong khi chúng có mối liên hệ chặt chẽ với nhau, đang ngày càng trở nên thiếu hiệu quả. Tuy vậy, các nhà hoạch định chính sách dường như vẫn do dự trong việc vượt ra khỏi mô hình tư duy đã ăn sâu này.
Hơn mười năm sau khi được khởi xướng, Liên minh Ngân hàng châu Âu vẫn là một dự án còn dang dở và tiến trình hoàn thiện đang chậm lại. Những bước tiến trong công tác giám sát do ECB dẫn dắt là đáng ghi nhận, nhưng chưa đủ bù đắp cho sự trì trệ ở các trụ cột khác, đặc biệt là EDIS. Sự khác biệt quan điểm chính trị, xu hướng bảo hộ tài chính và tâm lý “thiên vị quốc gia” tiếp tục hạn chế quá trình hội nhập sâu rộng hơn của khu vực tài chính. Nếu EU không xử lý triệt để mối liên kết rủi ro giữa ngân hàng và nợ công quốc gia (yếu tố từng làm đồng Euro đứng trước thử thách lớn) thì nguy cơ bất ổn mới vẫn có thể xuất hiện. Trong bối cảnh châu Âu cần huy động nguồn lực cho các mục tiêu xanh, số hóa và chuyển đổi chiến lược, một Liên minh Ngân hàng hoàn chỉnh là điều kiện quan trọng và không nên tiếp tục trì hoãn.
Thùy Dương