Ngày 20/8/2013, tại Hà Nội đã diễn ra Hội thảo khoa học với chủ đề “Giải pháp tăng cường, nâng cao hiệu lực, hiệu quả công tác thanh tra, giám sát an toàn hoạt động ngân hàng” dưới sự chủ trì của Đ/c. Đặng Thanh Bình - Phó Thống đốc Ngân hàng Nhà nước (NHNN). Hội thảo đã tập trung thảo luận những nội dung chủ yếu sau đây:
- Đánh giá thực trạng thanh tra giám sát ngân hàng thời gian qua;
- Kinh nghiệm quốc tế về các giải pháp tăng cường, nâng cao hiệu lực, hiệu quả của công tác thanh tra giám sát ngân hàng;
- Định hướng và giải pháp hiện đại hóa cơ sở hạ tầng thông tin, hợp lý hóa cơ cấu tổ chức và hoàn thiện cơ chế pháp lý cho hoạt động thanh tra, giám sát ngân hàng tại Việt Nam.
1. Thực trạng hoạt động thanh tra giám sát ngân hàng
Sau khi có Quyết định số 83/2009/QĐ-TTg, Cơ quan Thanh tra giám sát Ngân hàng thuộc NHNN được thành lập và bắt đầu hoạt động từ ngày 01/8/2009. Đây là cơ quan cấp Tổng cục trực thuộc NHNN, được thành lập trên cơ sở sáp nhập 4 đơn vị của NHNN. Hiện nay, cơ quan này có 6 vụ, 01 cục và 01 văn phòng.
Cơ quan Thanh tra giám sát Ngân hàng có chức năng thanh tra hành chính, thanh tra và giám sát chuyên ngành về ngân hàng trong các lĩnh vực thuộc phạm vi quản lý của NHNN; tham mưu, giúp Thống đốc NHNN quản lý nhà nước đối với các TCTD, tổ chức tài chính vi mô, hoạt động ngân hàng của các tổ chức khác; thực hiện phòng, chống rửa tiền theo qui định của pháp luật.
Trong những năm qua, hoạt động thanh tra giám sát Ngân hàng đã đạt được nhiều thành tựu quan trọng, đảm bảo cho hệ thống ngân hàng phát triển liên tục và hoạt động an toàn, hiệu quả; góp phần phát triển kinh tế của đất nước.
Tuy nhiên, theo đánh giá của một số tổ chức quốc tế, hoạt động thanh tra giám sát của NHNN mới chỉ đáp ứng được một phần trong tổng số 25 nguyên tắc giám sát của Basel, chưa theo kịp sự thay đổi và phát triển nhanh chóng của hệ thống các TCTD. Hiện nay, phương pháp thanh tra, giám sát chủ yếu là thanh tra và kiểm tra tính tuân thủ của các TCTD đối với các qui định pháp lý về hoạt động ngân hàng, chưa tập trung vào mô hình thanh tra hướng đến mục tiêu, đảm bảo an toàn hoạt động ngân hàng như thanh tra đánh giá rủi ro thị trường, cảnh báo sớm các rủi ro có thể xảy ra do cơ chế điều hành có vấn đề hay do đầu tư cho vay vào những ngành và lĩnh vực tiềm ẩn rủi ro. Phương pháp này hiện nay đã tỏ ra không còn hiệu quả cao khi hệ thống các TCTD đã gia tăng nhanh chóng về số lượng, qui mô và loại hình, đòi hỏi phải mở rộng và tiếp cận từng bước với phương pháp giám sát dựa trên rủi ro.
Khả năng đáp ứng yêu cầu thông tin phục vụ cho hoạt động giám sát còn nhiều hạn chế như: Thiếu thông tin, chưa có hệ thống xử lý thông tin tập trung; qui trình tiếp nhận thông tin báo cáo tài chính của các TCTD còn nhiều bất cập, tình trạng cả chi nhánh và hội sở của TCTD đều phải thực hiện báo cáo không chỉ gây ra sự lãng phí tiền vốn và thời gian, mà còn dẫn đến sự sai lệch dữ liệu; thông tin đi qua nhiều khâu chuyển tiếp dẫn đến sai lệch dữ liệu và mất nhiều thời gian; việc thu thập thông tin về TCTD trong quá trình thanh tra tại chỗ chưa được quản lý bằng một hệ thống thông tin, gây khó khăn trong việc tổng hợp và kiểm soát dữ liệu và thông tin.
Hoạt động thanh tra, giám sát còn đơn độc trong giám sát hiệu quả kinh doanh của TCTD, chưa xem xét và nâng cao vai trò giám sát tại chỗ của kiểm toán, kiểm soát nội bộ trong từng TCTD cũng như phối hợp với những tổ chức khác như bảo hiểm tiền gửi, các công ty kiểm toán độc lập, nhằm tăng cường hiệu quả giám sát theo hướng đánh giá và phòng ngừa rủi ro.
Cơ quan giám sát thuộc NHNN vừa thực hiện chức năng cấp phép, vừa ban hành cơ chế chính sách, vừa thực hiện chức năng hướng dẫn, triển khai thực hiện cơ chế chính sách và thực hiện vai trò kiểm tra, thanh tra, giám sát hoạt động ngân hàng. Điều này dễ dẫn đến xung đột lợi ích, hạn chế hiệu quả và hiệu lực giám sát.
Các công cụ phục vụ cho hoạt động giám sát dựa trên rủi ro còn thiếu và chưa được vận dụng nhiều vào thực tế. Các mô hình phân tích định lượng, dự báo và kiểm định đánh giá rủi ro hay cảnh báo sớm đối với từng TCTD và toàn hệ thống TCTD chưa phát triển, làm giảm tính chuyên nghiệp và hiệu quả hoạt động thanh tra, giám sát.
Cơ quan thanh tra giám sát còn hạn chế về phương diện kỹ thuật, việc ứng dụng công nghệ về thu thập và xử lý thông tin còn lạc hậu, mức độ chính xác và tính cập nhật dữ liệu còn hạn chế. Tuy nhiên, việc áp dụng mô hình kiểm định và kiểm tra tính hiệu quả của mô hình quản trị rủi ro của các TCTD vào thực tiễn thanh tra, giám sát các TCTD còn gặp khó khăn do nguồn nhân lực còn hạn chế về trình độ chuyên môn nghiệp vụ.
2. Kinh nghiệm quốc tế về nâng cao hiệu quả thanh tra, giám sát ngân hàng
a) Các mô hình giám sát đang được áp dụng trên thế giới
Khủng hoảng tài chính toàn cầu 2007-2008 đã cho thấy những bất cập trong giám sát tài chính, đồng thời chỉ ra những yếu kém trong việc chia sẻ thông tin và phối hợp hoạt động giữa các cơ quan giám sát cấp quốc gia. Hệ thống giám sát tài chính tại nhiều quốc gia không phát hiện kịp thời những rủi ro trong hệ thống tài chính và tác động của nó, nên không thể xử lý được khủng hoảng, đặt ra yêu cầu cấp thiết là phải nhanh chóng hoàn thiện mô hình tổ chức và qui trình thanh tra thống nhất cả ở cấp vi mô và cấp vĩ mô.
Tùy theo sự phát triển của thị trường tài chính, thể chế chính trị và đặc điểm của nền kinh tế, các quốc gia sẽ lựa chọn mô hình giám sát thích hợp, bao gồm: (i) mô hình giám sát theo định chế; (ii) mô hình giám sát theo chức năng; (iii) mô hình giám sát hợp nhất; (iv) mô hình giám sát hai đỉnh.
Đối với mô hình giám sát theo định chế, tư cách pháp nhân của định chế tài chính sẽ quyết định cơ quan giám sát, mô hình này được các quốc gia lựa chọn khi xây dựng cơ chế giám sát tài chính ở giai đoạn đầu, khi có sự phân định rõ ràng giữa các lĩnh vực ngân hàng, bảo hiểm, chứng khoán và giao cho các đơn vị chủ quản thực hiện quản lý và giám sát. Mô hình này được áp dụng tại Trung Quốc sau năm 1883, Hàn Quốc trước năm 1998, Latvia trước năm 2000.
Đối với mô hình giám sát theo chức năng, việc quản lý giám sát được quyết định bởi hoạt động kinh doanh của định chế tài chính. Tuy nhiên, mô hình này gặp trở ngại do xu hướng hình thành các sản phẩm liên kết. Mô hình này được áp dụng tại Hungari trước năm 2000, và hiện nay tại CH Pháp, Italia, Brazil.
Mô hình giám sát hợp nhất, có hai dạng hợp nhất là hợp nhất hoàn toàn và hợp nhất từng phần. Trong mô hình hợp nhất hoàn toàn, chỉ có một cơ quan duy nhất thực hiện chức năng quản lý, giám sát toàn bộ thị trường tài chính. Trong mô hình hợp nhất từng phần, một cơ quan quản lý giám sát được hình thành thực hiện chức năng đối với 2 trong 3 lĩnh vực của thị trường tài chính (bảo hiểm và ngân hàng, hoặc bảo hiểm và chứng khoán, hoặc ngân hàng và chứng khoán). Mô hình này được áp dụng tại nhiều quốc gia như; Thụy Điển từ năm 1991, Vương quốc Anh và Ba Lan từ năm 1997, Hàn Quốc từ năm 1999, Hungari từ năm 2000, CHLB Đức từ năm 2002.
Mô hình giám sát hai đỉnh tạo sự phân biệt trong cơ quan quản lý. Cụ thể là, một cơ quan chuyên giám sát mức độ an toàn và năng lực tài chính, một cơ quan giám sát hành vi kinh doanh và bảo vệ người tiêu dùng. Mô hình này được áp dụng từ năm 1997 tại Australia và Hà Lan.
b) Kinh nghiệm của EU về giám sát an toàn vĩ mô
Theo đề xuất của Ủy ban châu Âu, hệ thống các cơ quan giám sát tài chính châu Âu (ESFS) được hình thành, là cơ quan độc lập, chịu trách nhiệm giám sát an toàn vĩ mô ở cấp EU nhằm đảm bảo sự ổn định tài chính trong EU. ESFS bao gồm các cơ quan điều tiết, giám sát tại các nước thành viên và 3 cơ quan mới trên toàn châu Âu.
Tại cấp quốc gia, có 3 mô hình giám sát tài chính chủ yếu đang được các nước thành viên EU lựa chọn áp dụng: (i) một cơ quan giám sát duy nhất cho toàn bộ khu vực tài chính (mô hình giám sát hợp nhất); (ii) cơ quan giám sát an toàn tồn tại song hành với cơ quan giám sát hành vi của các thành viên tham gia thị trường (mô hình 2 đỉnh song song); (iii) tiếp cận theo chức năng, gồm ngân hàng, bảo hiểm, chứng khoán (mô hình phân tán).
Tại cấp EU, có 3 ủy ban tư vấn trong hệ thống giám sát tài chính châu Âu. Bao gồm: Ủy ban Giám sát ngân hàng châu Âu (CEBS), Ủy ban Giám sát bảo hiểm và quĩ hưu trí châu Âu (CEIOPIS), Ủy ban quản lý chứng khoán châu Âu.
c) Kinh nghiệm và khuyến nghị của Basel 3
Bên cạnh việc đưa ra các qui định cụ thể về an toàn vốn của ngân hàng, Basel 3 còn là bộ tiêu chuẩn đảm bảo xử lý rủi ro hệ thống mang tính vĩ mô, tập trung vào việc xây dựng nguồn dự phòng cao hơn để xử lý rủi ro bắt nguồn từ hoạt động của các tập đoàn tài chính, tạo lập khuôn khổ để xử lý rủi ro phát sinh từ sự liên thông giữa các thị trường tài chính, xây dựng nguồn dự phòng rủi ro bắt nguồn từ những yếu tố vĩ mô trên đây. Đồng thời, Ủy ban Basel đã đưa ra các phương pháp luận cho việc hình thành mô hình đo lường rủi ro hiệu quả hơn.
3. Giải pháp nâng cao hiệu quả thanh tra, giám sát ngân hàng tại Việt Nam
a) Xây dựng hệ thống thông tin hiện đại hỗ trợ cho giám sát từ xa
Hệ thống này bao gồm, hệ thống giám sát an toàn vi mô, hệ thống giám sát an toàn vĩ mô, hệ thống chấm điểm theo Camels và hệ thống quản lý quá trình thanh tra giám sát.
Hệ thống giám sát an toàn vi mô cung cấp các thông tin cụ thể về một TCTD trong hệ thống các TCTD, từ các thông tin tổng hợp như bảng cân đối kế toán, báo cáo tài chính, đến các thông tin chi tiết về khách hàng của TCTD. Dựa trên những thông tin thu thập được, hệ thống đưa ra báo cáo về các lĩnh vực khác nhau của TCTD, giúp cơ quan thanh tra giám sát ngân hàng có những đánh giá cụ thể về TCTD đó.
Hệ thống giám sát an toàn vĩ mô tập trung vào việc xem xét và đánh giá tác động của các yếu tố kinh tế đến hoạt động ngân hàng, căn cứ vào các chỉ số an toàn tài chính, chỉ số kinh tế vĩ mô, thông số trên thị trường, các thông tin định lượng và phân tích định tính.
Hệ thống cảnh báo sớm đưa ra các cảnh báo về rủi ro đối với một TCTD hoặc một nhóm TCTD ngay từ khi chưa thực hiện thanh tra tại chỗ TCTD đó. Thông tin được sử dụng để phân tích và đưa ra các cảnh báo sớm gồm thông tin về chỉ tiêu vi mô thu thập từ các TCTD, thông tin chi tiết về khách hàng của TCTD. Dựa trên thông tin đó, hệ thống sẽ tiến hành phân tích các thông tin và đưa ra cảnh báo sớm khi phát hiện TCTD có các chỉ tiêu hoặc diễn biến bất thường.
Hệ thống chấm điểm và xếp hạng TCTD theo tiêu chuẩn Camels – mô hình đang được nhiều nước áp dụng. Mô hình này bao gồm 6 thành phần cần thiết cho việc đánh giá và xếp hạng TCTD, giúp bộ phận thanh tra tại chỗ xác định được những rủi ro tiềm ẩn của một TCTD, và xác định trọng tâm thanh tra các TCTD.
Hệ thống quản lý tiến trình thanh tra giám sát là một khung tổng hợp toàn diện dựa trên cơ sở rủi ro, tập trung vào việc xây dựng các yêu cầu về dữ liệu phục vụ cho hoạt động giám sát và thanh tra, xây dựng hệ thống công nghệ thông tin hiện đại, hoàn thiện môi trường pháp lý về thanh tra giám sát ngân hàng và xây dựng mô hình thanh tra mới.
b) Tiếp tục hoàn thiện mô hình tổ chức thanh tra, giám sát ngân hàng
Phát triển hệ thống thanh tra, giám sát ngân hàng theo hướng nâng cao tính tập trung, thống nhất từ trung ương đến địa phương, đồng thời tăng cường phối hợp với các cơ quan quản lý, giám sát có liên quan ở trong nước và quốc tế.
Xây dựng hệ thống cảnh báo những biến động bất thường về tỉ giá, lãi suất và tín dụng.
Xây dựng và phát triển hệ thống kho dữ liệu tập trung thống nhất tại Cơ quan Thanh tra giám sát ngân hàng nhằm đáp ứng yêu cầu lưu trữ, cập nhật và phát triển các ứng dụng phục vụ hoạt động quản lý, thanh tra, giám sát đối với các đối tượng thanh tra, giám sát ngân hàng của Cơ quan Thanh tra giám sát ngân hàng tại các chi nhánh NHNN ở địa phương.
Hiện đại hóa công nghệ giám sát ngân hàng, bao gồm xây dựng hệ thống thông tin, báo cáo, đường truyền dữ liệu trực tuyến, chương trình ứng dụng hiện đại, có tính mở làm công cụ để thực hiện hoạt động giám sát ngân hàng, lập kế hoạch thanh tra, kiểm tra đối với toàn hệ thống ngân hàng và từng TCTD.
Xây dựng và phát triển các ứng dụng để quản lý và hỗ trợ thanh tra viên trong quá trình thanh tra tại chỗ cũng như các công cụ hỗ trợ đào tạo từ xa cho thanh tra viên.
c) Hoàn thiện khung khổ pháp lý về giám sát ngân hàng
Xây dựng thông tư qui định về trình tự và thủ tục giám sát ngân hàng, đảm bảo thực hiện tốt các qui định của Luật NHNN về thanh tra giám sát ngân hàng và Luật Thanh tra. Thanh tra giám sát ngân hàng được thực hiện theo nguyên tắc thanh tra giám sát toàn bộ hoạt động của TCTD, kết hợp thanh tra giám sát việc chấp hành chính sách, pháp luật về tiền tệ ngân hàng với thanh tra giám sát rủi ro trong hoạt động của đối tượng thanh tra giám sát ngân hàng.
d) Tăng cường phối hợp giữa các cơ quan giám sát tài chính trong nước và ngoài nước
Tăng cường hợp tác song phương và đa phương về giám sát ngân hàng để giám sát các TCTD nước ngoài đang hoạt động tại Việt Nam và các TCTD Việt Nam ở nước ngoài, giám sát rủi ro lan truyền từ thị trường tài chính quốc tế.
Xây dựng cơ chế trao đổi thông tin giám sát thị trường tài chính giữa NHNN và Bộ Tài chính, giữa Cơ quan Thanh tra giám sát ngân hàng với các cơ quan thanh tra, giám sát tài chính (thanh tra chứng khoán, bảo hiểm).
Tóm lại, trong xu thế hội nhập kinh tế thế giới, vấn đề đảm bảo an toàn cho hoạt động ngân hàng là một yêu cầu tất yếu khách quan cho bất kỳ một quốc gia nào, chỉ có trên cơ sở một hệ thống ngân hàng hoạt động an toàn, hiệu quả mới đảm bảo cho nền kinh tế tăng trưởng vững chắc và hội nhập quốc tế thành công, tạo điều kiện để huy động và sử dụng một cách hiệu quả các nguồn lực, nâng cao vị thế của quốc gia trên trường quốc tế. Hiện nay, hệ thống các TCTD Việt Nam đang trong quá trình tái cơ cấu theo Đề án đã được Thủ tướng Chính phủ phê duyệt nên việc tổ chức Hội thảo này là rất có ý nghĩa đối với việc đổi mới công tác thanh tra, giám sát ngân hàng.
Văn Thanh