Quy định rõ trách nhiệm
của người đứng đầu
Dương Công Chiến
Dự án Luật Quản lý nợ công (sửa đổi) vẫn còn nhiều vấn đề gây tranh cãi. Dự thảo luật sửa đổi này vẫn để quy định về phạm vi nợ công như luật hiện hành, tức là nợ công bao gồm nợ Chính phủ, nợ được Chính phủ bảo lãnh, nợ chính quyền địa phương. Nợ do NHNN Việt Nam phát hành để thực hiện chính sách tiền tệ (CSTT), nợ tự vay tự trả của DN nhà nước (DNNN), của đơn vị sự nghiệp công lập, không tính vào nợ công. Và đa số thành viên Ủy ban Tài chính Ngân sách của Quốc hội đồng ý theo hướng này.
Việc DNNN và đơn vị sự nghiệp công lập tự vay, tự trả thuộc quyền tự chủ của DN, đơn vị sự nghiệp. Trong trường hợp DNNN không đủ khả năng trả nợ thì thực hiện thủ tục phá sản theo quy định của pháp luật tương tự như các loại hình DN khác. Trường hợp đơn vị sự nghiệp vay nợ không trả được nợ thì cơ chế xử lý cũng được áp dụng như đối với các DN. Nếu quy định nợ của DNNN, đơn vị sự nghiệp thuộc phạm vi nợ công sẽ dẫn đến gia tăng nghĩa vụ trả nợ công rất lớn, ảnh hưởng đến an ninh tài chính quốc gia. Quy định nợ DNNN không thuộc phạm vi nợ công cũng phù hợp với thông lệ quốc tế.
Có ý kiến thống nhất không đưa nợ tự vay tự trả của DNNN vào phạm vi nợ công, song cho rằng, việc không trả được nợ nước ngoài của DNNN có thể ảnh hưởng đến hệ số tín nhiệm của quốc gia và trên thực tế đã có trường hợp Nhà nước phải trả nợ thay. Do đó, cần bổ sung quy định nhằm tăng cường quản lý, giảm thiểu rủi ro đối với khoản nợ này. Ý kiến khác đề nghị bổ sung vào phạm vi nợ công các khoản nợ tự vay, tự trả của DNNN vì cho rằng, đối với DN do Nhà nước nắm giữ cổ phần chi phối, Nhà nước vẫn phải có trách nhiệm đối với các khoản nợ trong trường hợp DN không có khả năng trả nợ...
Giải trình rõ hơn về các nội dung này, Bộ trưởng Bộ Tài chính Đinh Tiến Dũng cho biết, theo thông lệ quốc tế, phạm vi nợ công bao gồm các nghĩa vụ nợ trực tiếp của Chính phủ (trung ương và địa phương) và nghĩa vụ nợ dự phòng. Theo đó, các nghĩa vụ nợ trực tiếp là các khoản nợ mà Chính phủ là chủ thể vay và chịu trách nhiệm trả nợ trực tiếp từ ngân sách Nhà nước (NSNN). Các nghĩa vụ nợ dự phòng là các khoản nợ mà Chính phủ không phải là chủ thể đi vay nhưng có cam kết thực hiện nghĩa vụ trả nợ trong trường hợp chủ thể đi vay mất khả năng trả nợ một phần hoặc toàn bộ vốn vay. Ngoài ra, đặc thù của Việt Nam, Chính phủ còn vay về cho vay lại đến các DN để thực hiện các chương trình, dự án đầu tư quan trọng của đất nước. Luật Quản lý nợ công hiện hành và dự thảo Luật sửa đổi đã tiếp cận thông lệ này, theo đó các nghĩa vụ nợ trên đã được tính đầy đủ vào nợ công gồm nghĩa vụ nợ trực tiếp (nợ Chính phủ, nợ chính quyền địa phương) bao gồm cả phần Chính phủ vay về cho vay lại và nghĩa vụ nợ dự phòng thông qua cấp bảo lãnh Chính phủ.
Về nợ của DNNN, theo hướng dẫn của Ngân hàng Thế giới, chỉ tính nợ tự vay tự trả của DNNN vào nợ công nếu thỏa mãn đồng thời 3 điều kiện: Chính phủ sở hữu trên 50% vốn của DN; hoạt động thu chi của DNNN được kết cấu trong dự toán NSNN hàng năm; và Chính phủ cam kết trả nợ thay trong trường hợp các DN mất khả năng trả nợ.
Đối với Việt Nam, các khoản DNNN vay lại vốn vay nước ngoài của Chính phủ và các khoản vay của DNNN được Chính phủ bảo lãnh đã được tính trong nợ công theo quy định của Luật (tính trong nợ Chính phủ và nợ Chính phủ bảo lãnh). Đối với các khoản vay theo cơ chế tự vay tự trả, DNNN là công ty TNHH một thành viên, hoạt động bình đẳng với các DN khác theo quy định của Luật DN. Hoạt động thu chi của DN không gắn với dự toán NSNN.
Riêng về nợ của NHNN Việt Nam nhằm thực hiện CSTT, Bộ trưởng Đinh Tiến Dũng cho biết, NHNN Việt Nam thực hiện vai trò là ngân hàng trung ương, thực thi CSTT để đảm bảo giá trị đồng tiền, cán cân thanh toán, trong đó có hoạt động phát hành các công cụ nợ (chủ yếu là các công cụ nợ ngắn hạn, dưới 12 tháng). Bản chất của việc phát hành này là sử dụng công cụ nghiệp vụ thị trường mở để điều hòa cung ứng tiền tệ theo quy định tại Điều 10 Luật NHNN Việt Nam năm 2010 về công cụ thực hiện CSTT quốc gia, tương tự như các công cụ khác theo quy định của luật này gồm tái cấp vốn, lãi suất, tỷ giá hối đoái, dự trữ bắt buộc, nghiệp vụ thị trường mở.
“Theo thông lệ quốc tế, ở phần lớn các nước, ngân hàng trung ương là độc lập, thống đốc ngân hàng trung ương không phải là thành viên của Chính phủ. Đối với Việt Nam, bên cạnh vai trò ngân hàng trung ương, NHNN Việt Nam còn thực hiện chức năng quản lý nhà nước về tiền tệ, hoạt động ngân hàng và ngoại hối, bao gồm các nội dung quản lý nhà nước theo quy định tại Điều 4 Luật NHNN Việt Nam. Tuy nhiên, với vai trò quản lý nhà nước, NHNN Việt Nam không có chức năng huy động vốn cho Chính phủ. Do đó, việc quy định các khoản phát hành các công cụ nợ ngắn hạn của NHNN Việt Nam nhằm thực hiện CSTT không thuộc phạm vi nợ công là phù hợp với thông lệ quốc tế, thực tiễn Việt Nam và quy định của Luật NHNN năm 2010”, ông Dũng nhấn mạnh.
Liên quan đến nhiệm vụ, quyền hạn của một số bộ, ngành, Dự thảo luật quy định theo hướng Bộ Tài chính là cơ quan giúp Chính phủ thống nhất quản lý nhà nước về nợ công; Bộ Kế hoạch và Đầu tư chịu trách nhiệm trước Chính phủ về quản lý nhà nước đối với nguồn vốn ODA, vay ưu đãi từ các nhà tài trợ nước ngoài, làm đầu mối vận động, ký kết hiệp định khung; Điều 21 giao NHNN chủ trì đàm phán, ký kết các điều ước quốc tế với các tổ chức tài chính tiền tệ quốc tế...
Tuy nhiên, nhiều ý kiến đề nghị quy định theo hướng chỉ giao một cơ quan là đầu mối thống nhất theo sự phân công của Chính phủ để thực hiện chức năng quản lý nhà nước về nợ công. “Thông lệ tốt được nhiều nước trên thế giới đã và đang thực hiện là quy định rõ một đầu mối quản lý tập trung, thống nhất nguồn lực nợ công. Trường hợp cần thiết sẽ điều chỉnh các luật có liên quan cho phù hợp”, chủ nhiệm Ủy ban Tài chính ngân sách Nguyễn Đức Hải nhấn mạnh.
Việc quy định nhiều cơ quan cùng là đầu mối quản lý nợ công như hiện nay là chưa đáp ứng yêu cầu về cải cách hành chính và sẽ không khắc phục được các hạn chế đang diễn ra trên thực tế, nhiều cơ quan cùng quản lý nợ công ở các công đoạn khác nhau, dẫn đến tình trạng quản lý phân tán, việc phối hợp chưa chặt chẽ nên công tác theo dõi, tổng hợp báo cáo, quyết toán, thống kê. Đặc biệt việc xác định trách nhiệm vay, trả nợ, đánh giá hiệu quả sử dụng vốn vay, bố trí vốn đối ứng còn khó khăn, bất cập.
Ông Hải cho rằng: Cần bổ sung các quy định phân định rõ hơn việc phân cấp thẩm quyền gắn với trách nhiệm của từng cơ quan quản lý nhà nước, đặc biệt là thẩm quyền, trách nhiệm của người đứng đầu trong quy trình quản lý, giám sát, phân bổ, sử dụng, trả nợ, góp phần nâng cao hiệu quả quản lý nợ công.